让以罚代刑成历史 让有案必移成习惯眉山市出台全省首个市级“两法衔接”决定

眉山市人大常委会调研督导全市“两法衔接”工作

4月26日，眉山市首个“补植复绿”基地在洪雅县玉屏山正式启动吕洪波陈径舟邓娟文国权文/图

4月25日下午，眉山市第四届人大常委会第十三次会议现场，随着“全票通过”的表决结果宣布，《眉山市人大常委会关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定》（以下简称《决定》）顺利通过。该《决定》成为四川省首部市级“两法衔接”规范性文件。“两法衔接”由柔变刚，眉山依法治市工作再上台阶。

率先亮剑

依法治市呼唤两法衔接

据眉山市人大常委会副主任李建章介绍，早在2001年，国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)工作即开始在全国各地开展。但是近年来，食品药品安全、产品质量安全、公共卫生安全、生态环境保护等领域暴露出来的诸多问题，成为社会关注的焦点。这些问题的出现，重要原因之一就是个别行政执法机关执法不严，对发生的严重违法犯罪案件，没有及时移送司法机关追究刑事责任，有案不移、以罚代刑现象时有发生，导致违法犯罪成本过低，违法犯罪屡禁不止。

眉山率先在全省成立了市、区(县）两级“两法衔接”工作领导小组,并建立联席会议制度,认真开展“打击破坏环境资源违法犯罪专项行动”和“打击危害食品药品安全违法犯罪专项活动”,办理了一批有广泛社会影响的案件。出台《眉山市行政执法与刑事司法衔接工作办法(试行)》等一系列制度、文件,基本解决了食品药品监管、生态环境保护、人力与社会资源保障等重点领域的衔接机制问题。但这些制度刚性不足，约束力不强。

为推动“两法衔接”工作的制度化、规范化、程序化，眉山市人大于2017年8月开始了对“两法衔接”工作的全面调研，并成立起草小组，多次征求专家学者意见，广泛听取各行政执法机关、监察机关、政府法制部门意见，经反复修改完善，历时8个月，《决定》终于脱胎而出。

眉山市人大常委会主任刘十庆说，深化“两法衔接”工作是全面深化改革的需要，是规范执法的迫切需求，是建设法治国家、法治政府、法治社会的重要内容，是提升行政执法水平、有力震慑犯罪的重要抓手。《决定》的出台，将从机制上解决有案不移、有案难移、以罚代刑等问题，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接，有效提升行政执法水平，有力震慑和打击犯罪，维护法律权威，全面推进法治政府建设，全面推进依法治市。在眉山真正形成“两法衔接”工作大格局。

率先实践

直面挑战彰显检察力量

据眉山市检察院党组书记、检察长吕皓介绍，2011年，根据四川省《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，眉山市确定市检察院和市法制办为“两法衔接”工作的牵头单位。2015年以来，眉山市检察院党组高度重视，强力推进“两法衔接”工作，取得明显成效。市委市政府以及省检察院主要领导对此给予了肯定性批示。“两法衔接”工作机制和体系建设取得明显进展。率先在全省成立了市、区（县）两级“两法衔接”工作领导小组，建立了联席会议制度，完善了办案协作机制。作为牵头单位之一的市检察院先后与相关行政执法、司法机关会签印发涉及林业、环境资源、食品药品、环境污染、社会保障等犯罪案件的办案协作机制，逐步形成顺畅高效的“两法衔接”工作机制。2017年7月，市目标绩效委将“两法衔接”工作纳入主动作为创一流目标绩效考核，由检察机关进行检查考核，有力推动了各项工作任务落实。

平台建成和运行实现了执法司法信息的“跨界”共享。为解决信息共享不畅、案件移送不及时、涉嫌犯罪案件监督困难等“跨界”衔接过程中最为突出的问题，2014年12月，眉山市建成“两法衔接”信息共享平台，与政府行政权力依法规范公开运行平台对接，实现行政处罚办结案件信息自动导入“两法衔接”平台，使执法与司法信息有效共享。近年来，眉山市检察机关通过“两法衔接”平台查询行政处罚案件发现犯罪线索，建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件69件，公安机关受理后立案68件。

行政和刑事“跨界”配合打击犯罪取得明显成效。全市行政执法机关、司法机关依托“两法衔接”工作机制，坚持把人民群众反映强烈的食品药品安全、生态环境资源保护、劳动保障等民生领域作为工作重点，紧密配合严厉打击了一批危害民生的刑事犯罪，以点带面不断推进民生、经济、社会管理等领域“两法衔接”工作，确保了有案必移、有案必立、有罪必究。

检察机关内部协作配合打击执法领域职务犯罪取得突破。作为牵头单位之一的眉山市检察院，在“两法衔接”工作体系中具有“双重身份”，既是对行政执法部门涉嫌犯罪案件移送和公安机关立案活动的监督者，又是对行政执法领域涉嫌职务犯罪案件的查处主体。近年来，眉山市检察机关主动作为，依托“两法衔接”内部执法监督衔接工作机制，办理了一批行政执法领域的职务犯罪案件。

经过多年的“两法衔接”实践，眉山市检察机关倾力打造的“一院一品”独具特色。东坡区检察院建立“环保+公安”治理新模式，成功办理全省首例大气污染环境案；彭山区检察院建立“国土+公安+检察”联动打击国土违法犯罪六项工作机制；仁寿县检察院强力推进“两法衔接+公益诉讼”机制；洪雅县检察院会同法院、林业等部门探索破坏森林资源违法犯罪生态损失补偿并制定实施办法，全省首个生态修复“补植复绿”基地已经启动；丹棱县检察院建立检察院、行政执法和公安机关三方联席会议制度；青神县检察院结合民事行政公益诉讼，探索建立“执法+公安+检察”工作机制……

率先出台

“九个着力”让《决定》由柔变刚

《决定》共有九项“着力”，分别是着力构建“两法衔接”工作大格局、着力规范行政执法行为、着力提升行政执法能力、着力完善信息共享平台、着力健全衔接联动机制、着力规范涉罪案件移送和办理、着力加大重点领域违法犯罪的惩处力度、着力强化工作保障、着力加强“两法衔接”全过程监督。

眉山市检察院党组成员、副检察长林建新说，《决定》正式出台让眉山“两法衔接”工作实现了三个统一：市县统一建成信息中心；市县统一成立高规格的领导小组；市县统一把工作单列作为党委政府的绩效考评内容。《决定》固化了眉山市“两法衔接”的实践经验，从操作层面探索完善了相关工作程序和机制，充分发挥行政处罚、刑事处罚两种惩戒功能，加强对行政执法机关和司法机关的监督，为促进“两法衔接”工作制度化、规范化提供了坚实的法制保障。《决定》出台后，法院、检察院、公安机关、行政执法机关、监察机关、政府法制机构加强信息共享平台建设，推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率有了刚性约束。

案件移送是“两法衔接”的核心环节。针对实践中案件移送受理部门不明、职责不清、推诿扯皮等问题，《决定》规定了行政执法机关和公安机关应当分别明确专门机构，负责涉嫌犯罪案件的移送和受理。

监督格局更加“多元”，监督力度再次“加码”。根据《决定》，检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，应当提出检察建议；行政执法机关提出的立案监督建议，检察院应当依法受理、审查并书面告知处理结果。“我认为，《决定》最大的亮点有三条。”眉山市人大常委会内司工委主任雷建勇说，“其一，当司法机关发现移送的行政处罚案件不够刑事司法处理标准的时候，监督‘反向移送\’。也就是说，案件不构成犯罪，但已经够行政处罚标准了，将持续监督如何进行行政处罚。这就确保了公平正义在任何一个环节都不会缺位。其二，规定人民政府应当对行政执法机关开展‘两法衔接\’工作进行检查考核。这就把‘两法衔接\’工作纳入了日常的绩效考核。这是决定每年工作业绩的大事，没有哪个行政机关会掉以轻心。其三，‘一府两院\’应当向本级人大常委会报告‘两法衔接\’工作。这是专项报告，来不得一点马虎。如果在工作中出现瑕疵，将要被严肃问责。”

雷建勇指出，《决定》并非是空文，还有许多操作性很强的条文。如在着力规范行政执法行为方面，就明确规定：为行政执法人员配备执法记录仪，全面、准确、真实记录行政执法行为，实现行政执法全程留痕和可回溯管理……在着力提升行政执法能力方面，明确写有：探索在国土、环保、林业、食药监等专业性较强的行政执法机关建立专家委员会，提出专业检验意见，为办案提供专业参考。

这些条文，让眉山市国土资源执法监察支队支队长彭玉聪等人十分期待。彭玉聪说，在很多时候，行政机关与司法机关对法条的理解存在一定分歧。比如，农用地、林地、草原等保护都有明确的司法解释，目前出现了新型非法占有“园地”情况，而相关司法解释对破坏“园地”情况是否进行打击并没有明确的规定。行政机关认为“园地”属于农用地，这种情况应该打击，司法机关认为目前的司法条文及解释中没有明确表述，按照“法无明文规定不为罪”的原则，不予立案。

彭玉聪期待着，《决定》出台后，通过两法衔接办召开联席会议、会议纪要等方式对一些司法解释不明确或者标准不统一的问题进行明确，全市遵照执行。

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