立法保护饮用水源让千家万户喝上放心水
■ 记者 戴余乐
《乐山市集中式饮用水水源保护管理条例》（以下简称《条例》）于2018年12月7日经四川省十三届人大常委会第八次会议表决通过，将于2019年1月1日起施行。《条例》制定背景、制定过程，内容主要涉及哪些方面？为此，记者采访了市人大法制委主任委员杨伟。
记者：近年来，市人大常委会切实加强生态环境保护立法，去年制定出台了《乐山市中心城区绿心保护条例》，今年又制定了《乐山市集中式饮用水水源保护管理条例》。为什么会选择集中式饮用水水源保护作为乐山市又一部生态环境保护实体法规呢？
杨伟：饮用水是人类生存的基本需求和健康的必要保障，饮用水安全首先是水源安全。制定《条例》，一是贯彻落实中央和省委、市委重大决策部署要求的重要举措。严格饮用水水源保护、确保饮用水水源安全是全面加强生态环境保护，打好污染防治攻坚战的一项重要任务，也是乐山坚持走生态优先、绿色发展之路，实现加快建设世界重要旅游目的地、全省区域中心城市发展目标的必然要求。通过立法依法推动中央和省委、市委重大决策部署要求落地见效。二是解决饮用水水源安全突出问题的迫切需要。乐山市主要以集中式饮用水水源为主，饮用水水源受到来自工业、农业和城镇生活等各方面的影响，水源安全形势严峻。针对这些突出问题，需要通过立法明晰保护思路，理顺管理体制，完善保护措施，加强规范建设，提升应急能力，落实监管职责；也需要通过立法固化乐山市对饮用水水源进行有效保护和规范化管理的实践做法，确保水源的长期安全稳定，让人民群众喝上干净卫生放心水。三是对国家建立完善最严格最严密生态环境保护法律制度要求的具体实践。党的十九大以来，明确提出了建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。结合乐山市实际，就是要在饮用水水源保护立法中进一步细化上位法规定，积极探索先于严于国家立法进行制度设计，增强法律的操作性、规范性和约束性。
记者：据了解，《条例》从调研起草、市人大常委会审议到省人大常委会批准，历时一年有余。能否简单谈一下《条例》的制定过程？
杨伟：《条例》按照“科学立法、民主立法、依法立法”的要求，历经立项、调研、起草、审议、表决、批准等法规制定的全程序操作，其间还进行了听证论证、广泛征求意见、请示市委、征询省人大常委会法工委意见等环节，反复研究修改，数易其稿，来之不易。2017年经市人大常委会主任会议研究，决定将该立法项目列入2018年立法计划。2018年1月，市人大常委会、市政府成立了立法工作领导小组，启动《条例》起草工作。市环保局牵头具体负责，组建专班并委托四川省环境保护科学研究院进行起草。4月11日，经市政府常务会讨论通过，形成提交市人大常委会审议的法规案。市人大城环资委员会对《条例（草案）》的必要性和可行性进行审查。5月11日，市七届人大常委会第十三次会议对《条例（草案）》进行初次审议。会后，市人大常委会法工委采取公开征求意见、召开立法论证会和市级部门座谈会，深入基层调研等形式，听取有关部门、乡镇、人大代表、行业代表、立法咨询专家、立法联系点的意见。6月21日，市七届人大常委会第十四次会议对《条例（草案）》进行第二次审议。会后，市人大常委会法工委再次向社会公开征求意见，两次征询省人大常委会法工委意见，并委托立法咨询专家进行合法性审查、出具专家意见。对征集的200余条修改建议意见，反复研究吸纳，进一步修改完善《条例》。10月23日，市七届人大常委会第十七次会议对《条例（草案）》进行第三次审议并表决通过，报请省人大常委会批准。12月7日，省十三届人大常委会第八次会议决定批准该《条例》。
记者：《条例》的主要内容是什么？
杨伟：《条例》主要依据《水污染防治法》《环境保护法》《水法》等法律、法规的有关规定制定，共六章37条。第一章“总则”规定了立法目的、适用范围、集中式饮用水水源保护和管理遵循的基本原则、政府职能、目标考核制度、财政投入和生态补偿机制、宣传教育以及保护义务。第二章“饮用水水源保护”规定了集中式饮用水水源的选定，水源特殊保护制度，水源保护区的划定和调整，应急、备用水源建设，规划布局、环境设施、水资源管理与水源保护的统筹，一级、二级保护区和准保护区禁止行为，以及保护区、准保护区的整治。第三章“规范化建设和风险防范”规定了集中式饮用水水源保护区的规范化建设、水质监测、安全巡查、风险调查评估、应急能力建设和应急处置。第四章“监督管理”规定了市、县（市、区）政府、部门、乡（镇）政府和街道办事处以及水库管理机构在集中式饮用水水源保护和管理中应当履行的职责。第五章“法律责任”规定了违法设置排污口，违法使用农药、化肥，违法设置工业固废贮存、处置设施和场所，未设置隔离设施、视频监控和未建设应急防护工程设施，破坏保护区内的标志、隔离设施、视频监控和违反监管职责的法律责任，以及与相关法律、法规已有处罚规定的衔接。第六章“附则”规定了施行时间。
记者：《条例》的制定是对国家建立完善最严格最严密生态环境保护法律制度要求的具体实践。《条例》有哪些具体规定体现了这一精神？
杨伟：《条例》在总则第三条就提出了“保护优先、科学规划、系统防治、确保安全”的保护原则和“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的饮用水水源保护制度”的保护思路。在具体保护措施上：一是第四条、第五条、第六条强化了河（湖）长制管理、目标考核制度、生态补偿机制等有关生态环境保护新要求新规定在饮用水水源保护工作中的贯彻落实。二是第七条规定了市、县（市、区）和乡（镇）人民政府加强对水源保护的宣传教育，新闻媒体加强公益宣传和舆论监督，以及单位和个人的保护义务，调动全社会自觉参与保护水源的积极性。三是第八条、第十条、第十一条分别规定了水源选址和水源保护区的科学划定，防止水源枯竭，保障取水稳定、安全。四是第九条确立了水源特殊保护制度，对市域重点水源保护作出专项规定，并明确集中式饮用水水源除因自然环境发生变化等不可抗力因素导致水源功能丧失或者有更优质的水源替代需要调整的，应当履行法定报批程序，体现和保障水源的法定地位。五是第十二条规定了建设应急和备用水源，提高防范风险的能力。六是第十三条、第十四条、第十五条分别从规划布局、环境设施建设、水资源监督管理方面规定了与水源保护的统筹，体现了保护优先、系统防治的保护原则。七是第十六条、第十七条、第十八条对应上位法，分别规定了在一级、二级保护区和准保护区的禁止行为。同时，针对乐山存在的突出问题，进一步强化对工业污染源和农业面源污染的管控，从严设定禁止事项和法律责任。
记者：2016年以来，设区的市在饮用水水源保护立法方面做了大量的工作，类似的法规也相继出台了很多部。《条例》和其他市类似法规相比，最大的特色在哪里？
杨伟：确实是这样的，在《条例》出台前，仅四川省就有6个市出台了有关饮用水水源保护的法规。我们对这些法规都进行了认真研究和借鉴，但我们坚持问题导向，结合乐山实际，进行有针对性的立法，注重体现乐山特色。《条例》一是总结提炼实践经验做法，上升为具有刚性约束的法规条文。乐山按照“一张网、双水源、互备用”的创新思路调整取水口，解决中心城区饮用水水源保护区整治和水质长期安全稳定的做法，条例对此予以固化，体现对水源实行的特殊保护。二是对标细化落实国家规范化要求。专设一章对规范化建设和风险防范进行规定。按照国家有关技术规范要求，从完善保护区标志、设置隔离设施和视频监控、加强水质监测、健全信息公开和信息共享机制等方面，进一步明确国家有关集中式饮用水水源地环境保护“划、立、治”规范化建设的要求；从安全巡查、风险源管理、风险源调查评估、编制应急预案、加强应急能力建设和应急处置等方面细化了风险防控措施。三是健全监管体制，明晰政企职能职责。《条例》设“监督管理”专章，分别对市、县（市、区）人民政府，政府有关部门，乡（镇）人民政府、街道办事处和水库管理机构履行集中式饮用水水源保护和管理职责作了具体规定。并在保护区的规范化建设、水质监测、安全巡查、应急管理和应急处置等具体保护管理工作中，厘清政府及职能部门与相关企事业单位的职责边界，明确政府及职能部门的监督管理责任和取水单位及其他相关企事业单位应当承担的主体责任。四是积极探索严于上位法的制度设计。结合乐山实际情况，将上位法在饮用水水源保护区禁止设置排污口，建设畜禽养殖场、养殖小区，丢弃农药、农药包装物或者清洗施药器械等行为调整到准保护区予以从严规定，并新设在准保护区禁止使用剧毒、高毒、高残留农药和滥用化肥的规定。针对违反在准保护区新设禁止事项，未设置隔离设施、视频监控和未建设应急防护工程设施，破坏保护区内的标志、隔离设施、视频监控以及不依法履行监管职责这几类行为，依法科学合理设定法律责任。
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