职能科学是衡量政府机构改革成功的标准
孙飞雪
2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，公布了国务院机构改革的具体内容，引起全社会的广泛关注。
改革开放以来政府机构改革的历程
改革开放以来，国务院先后进行了七次大规模的机构改革。这是一场中国特色社会主义行政体制改革，推动了国务院行政系统治理结构战略性转型。但这七次机构改革都只是政府机构内部改革，限于行政体制方面，一定程度上还存在着没有根据职能需求配置机构，而是按照机构去安排职能的问题。政府机构设置的主要目的在于执行国家的职能，有效地贯彻政府的战略意图。“维护”和“服务”可以说是政府最基本的职能，即制定基本的规则和保障社会秩序的稳定、以及供给公共产品和服务。
改革开放后中国政府机构改革在“效率优先，兼顾公平”的价值取向指导下进行，以追求效率为主；近期以来，公平价值得到了提升，但仍处于从属的地位。改革一方面有利于经济的快速发展，适应了由计划到市场的体制转变需要；但另一方面，公平价值没有得到足够重视，导致社会公共物品和公共服务的缺失以及市场监管方面的失灵。
这些年，政府职能转变不到位，突出的矛盾在于三个层面上的政府放权不到位：政府向市场不到位，政府向社会放权不到位，中央对地方放权不到位，难以激发市场和社会活力，难以充分调动地方政府在转型与改革上的积极性。同时政府职能定位也存在着诸多问题，主要表现在：政府职能定位存在边界模糊、定位不准、越位错位不到位现象。
政府职能转变的实质是对政府权责进行优化配置，必须整体设计和系统推进。具体说来，涉及内外、上下、左右三组关系及相关的改革路径选择。内外关系是指政府、市场、社会关系。上下关系是指不同层级政府的关系，在总体界定政府应该干什么的基础上要把这些职能分解到不同层级的政府。左右关系是指政府内部同一层级各职能部门之间的关系。
职能科学是衡量政府机构改革成功与否的标准
党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，全会提出，“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务”。
十九届三中全会部署党和国家机构改革不同以往的地方是围绕职能来进行，通过详细梳理职能来科学确立和调整机构，国家治理有什么样的职能需要，就设置相应的党和国家机构。政府在国家治理主体格局中占关键地位，《决议》对其改革更是作出全方位详尽说明。
衡量政府机构改革的成败需要进行多维透视，其中最重要的是判断标准即职能设定科学与否。职能科学首先要求合理界定和理顺政府、市场、社会之间,不同层级政府之间,政府内部同一层级各职能部门之间的治理边界。
《决议》中提出的“合理配置宏观管理部门职能。深入推进简政放权。完善市场监管和执法体制改革自然资源和生态环境管理体制。完善公共服务管理体制。强化事中事后监管。提高行政效率。”等政府机构改革具体措施就是通过职能转移、职能下放、职能整合、职能加强等方式，对权力与利益进行的深刻变革。从而更好解决这四个方面的问题：政府与市场、政府与社会的关系问题；中央与地方各级政府的职责关系问题；部门之间职责交叉、关系不顺的问题；政府该管的事没有管住管好的问题。从而“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。”
职能科学同时还必须体现出“整体政府”的治理理念。“整体政府”包括三方面的整合：首先，不同层级或者同一层级上治理的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同功能部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合。整体型治理主张政府所运行的文化、结构和能力以问题为取向，按照公民的生活轨迹整合服务职能，从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制，从根本上解决政府管理碎片化和服务空心化问题，提升政府部门整体治理能力。简政放权、整体政府的顶层设计和系统推进以及建立和提升跨部门协同治理能力，都是本轮机构改革的重点目标。政府部门协调机制的形式由单一转向了多元与灵活，部门协调的主体由中央各部门之间扩展到了地方政府之间，部门协调所依赖的法律法规正在逐步健全，部门协调的运转机制正在走向制度化、程序化和规范化。
由此可见职能科学既倡导效率价值，又关注公共利益；不仅追求全能政府向有限政府的转变，更追求从发展型政府向公共服务型政府转变。
（作者系中共兰州市委党校公共管理教研部副主任、副教授）
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