智库 | 收缩型城市：以“瘦身强体”替代“增量规划”
文｜《中国发展观察》记者刘长杰
在全国，至少有80座城市需要接受这样一个概念——收缩型城市；而随着新型城镇化建设重点任务中对收缩型城市建设指导建议的落地，这些城市又不得不从城市必然增长的惯性思维中走出来，树立另一种城市发展观——瘦身强体。
在过去逾40年的时间里，尤其是最近的20年间，中国所有城市——无论是超大特大城市、还是大中小城市的总体规划指导思想， 都没有差别，都是直奔一个主题,那就是做大，做更大——越大越好。然而当2019年中国城镇常住人口突破8.48亿、城镇化率突破60%的时候,持续多年的城市发展理念也走到了非改不可的关口。
国家发改委在近日印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中，再次确定“收缩型城市要瘦身强体”的发展理念。而在一年前发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，就首次提到“收缩型城市”，并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。
如果一个城市连续三年出现城区常住人口下降且回补不力的情况，那便会被判定为“收缩型城市”。城市收缩并非异象，而是一个国家城市化发展到一定阶段后必然出现的一种城市形态。收缩型城市的重要标志是城区人口规模和人口密度的下降，随着中国城镇化逐渐进入下半场，一些中心城市、大城市在人口快速集聚、城区持续扩大的同时，另一些中小城市、边缘城市却面临着不断收缩的现实。
“未来我国的收缩型城市肯定会越来越多。”国务院发展研究中心研究员林家彬对《中国发展观察》记者表示，中国的城市总数超过660个，随着户籍壁垒的消除、快速交通的发展和优势产业的形成,未来将会有一定数量的劳动年龄人口向国家规划建设的19个城市群集聚，再加上我国人口总量即将转向减少，那些远离这19个城市群的中小城市、甚至大城市，都有出现收缩或者收缩持续加深的可能。
越来越多的城市开始收缩
根据“十三五”规划纲要，新型城镇化建设和城乡融合发展重点支持的19个城市群包括：京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，山东半岛、海峡西岸城市群，中西部地区城市群，东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群,以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈。国家将建立健全城市群发展的协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。
这19个城市群，既是拉动中国经济社会发展的核心动力，又是吸引着大中小城市的青年才俊前去发展、进而导致收缩型城市数量不断扩大的主要力量。
“ 收缩城市” （ shrinking cities）的概念最早由德国学者于1988年提出，用来指代受去工业化、郊区化、老龄化以及政治体制转轨等因素影响而出现的城市人口流失乃至局部地区空心化的现象。2004年，收缩城市国际研究网络（Shrinking City International Research Network）沿用了这一术语，并将城市收缩定义为“人口规模在1万以上人口密集的城市区域， 面临人口流失超过两年，并经历结构性经济危机的现象”。
根据上述定义，结合《中国城市建设统计年鉴》数据，我们发现从2012年到2017年的五年间，全国共有80多个收缩型城市；从空间分布看，东北最为集中，西北地区紧随其后，此外华北、华中和南方等地区也有分布。
在学术界，学者就衡量收缩的人口基数、收缩的时间年限、城区范围的变动认定和人口规模等问题并未达成一致，由于测算基础和方式不同，因此得出的收缩城市数据也不一样。
通过采集卫星遥感数据，清华大学研究员龙瀛得出这样的结论：2000-2010年，中国660多个行政城市中，有180个城市的人口呈减少态势；从城市密度分布图上，可以看到有将近1/3国土面积的人口在变少；而从街道格局观察，900多个街道办事处的人口在变少。
利用两次全国人口普查（2000年、2010年）的数据，上海财经大学教授张学良对2865个县市（区）中涉及行政区划变动的样本进行调整后分析发现，中国26.71%的地级及以上行政单元、37.16%的县市（区）发生了收缩。其中，以中国东北地区和长江经济带的收缩最为严重， 且集中出现了市区、市辖区“双收缩”的现象。
首都经贸大学教授吴康利用2007-2016年十年间的数据，从全国660个样本城市中，识别出2016年人口数据少于2007年且连续三个自然年人口增长为负的收缩型城市共有80 个，占比12.1%，其中地级市24个、县级市56个，大多数城市的人口收缩幅度不大，仅有9个城市的收缩幅度超过5%；仍然有476个城市处于人口持续增长状态，占比72.1%，其中地级市248个、县级市228个；有45个城市相对稳定，占比6.8%，其中地级市18个、县级市27个。
“我们用夜间灯光来反映人口或者社会经济宏观的表征。从2000年到2012年,全球有五分之一的城市是收缩城市。”龙瀛通过卫星遥感数据揭示全球收缩型城市的变化,按实体区域而非行政范畴观察的结果是,当时国际收缩城市数量第一位是美国，第二是德国，然后是法国、英国，中国位居第五。
2013年卫星监测精度提升后,龙瀛惊讶地发现，从2013年到2016 年的四年间，中国大致有900多个自然城市属于收缩城市，总数已跃居全球第一，之后是美国、德国、英国、巴西、日本、南非。
收缩不必然衰退
实际上，城市收缩并不是一个新现象。上世纪80年代以来，很多发达国家的传统工业地带如美国五大湖、德国鲁尔、法国洛林等地都出现了这一现象。地处美国东北部的五大湖一带，曾经聚集了数量众多的以钢铁或制造业为主的城市， 当美国完成以第三产业为主导的经济转型后，这些城市的工厂纷纷关门停业。闲置的机器上逐渐生出了铁锈，所以这一地区被称为“铁锈地带”。
观察城市收缩，最直观的现象就是人口变化。随着城镇化率不断提高，人口从乡村流向城镇，从小城市流向大中型城市，从欠发达地区流向发达地区。
由表及里，吴康将80个收缩型城市分为结构性危机型，如东莞、鞍山、齐齐哈尔、台州、淮北等；大城市周边型，如都江堰、三河、台山、高碑店等；欠发达型，如汉中、大冶、儋州、河津、河池、天长、辛集等；边境型，如哈密、富锦、二连浩特、根河、阿尔山、额尔古纳等。
与上述分类相对照，学者们将收缩型城市人口外流的内因，大致分为四类：第一类是资源枯竭导致。这些城市因资源而生，同样因资源枯竭而衰退。典型如甘肃玉门收缩，因石油资源枯竭；黑龙江双鸭山、鹤岗，辽宁阜新，江西萍乡收缩，因煤炭资源枯竭；黑龙江伊春、大兴安岭收缩，因政策调整而致林木资源枯竭。第二类是产业变迁导致。一些传统的重工业城市无法适应产业转型升级的要求，传统工业因此衰退。典型如上世纪80年代，东北的鞍山、抚顺、齐齐哈尔、本溪等大城市，其城区人口均过百万。第三类是城区偏远导致。这些城市，既不靠近港口，又不靠近中心城市和大城市群，本身又缺乏资源或产业支撑，在城镇化的时代浪潮中，人口最易流出。典型如甘肃定西、新疆哈密、黑龙江富锦、内蒙古额尔古纳和呼伦贝尔等。第四类是大城市的虹吸效应导致。由于大城市的虹吸作用，其周边中小城市的人口不断向核心大城市涌入。典型如北京周边的三河、高碑店，成都周边的都江堰等。
回顾最近20年的城市历史可以发现，这些收缩型城市由于缺少强有力的产业增长点，导致人口流出，而人口流出后又反过来加快了其原有产业的衰退，进而使城市经济陷入增长乏力、亮点不足，甚至是负增长的恶性循环。
“收缩型城市除了人口外流这一显著特点外，还有其他“三低两高”的原因在影响着这些城市的活力。”林家彬认为，这些城市普遍还呈现出第三产业占比低、人员工资水平低、公共资源配置低以及人口老龄化程度高、城市历史欠账高等特点。
从统计数据上看，无论是资源枯竭型城市还是传统重工业城市， 第三产业普遍是这些城市发展的短板，而城市历史欠账太多又是一种普遍的存在。根据中国五普、六普两次人口普查数据，非收缩城市的大专及以上教育水平人口占比高出收缩城市3.37个百分点，而职工平均工资是后者的2倍多。收缩型城市在高等教育、三甲医院、跨国公司、总部经济、金融中心、轨道交通等优质资源的占有上，与大城市相比也明显不在一个档次上。人口流出既是因也是果，青年人口的离开直接导致城市老龄化程度的提高，统计数据表明，收缩型城市的老龄化程度普遍高于非收缩型城市。
林家彬指出，一直以来，人们习惯于“城市必须增长”的发展理念，这是高速前进的城镇化的上半场，大中小城市人口都在增加。而在城镇化推进的下半场，居民向就业机会更多、收入更高、生活品质更好的大城市迁徙，是必然的现象。在这一过程中，许多中小城市、城镇或农村难以为年轻人提供“安居乐业”的前景，导致他们选择离开。
“一些城市收缩乃至最后消失，都是城镇化发展过程中的必然现象。”中国社会科学院研究员牛凤瑞指出，要尊重这种规律，一些城市收缩了，但另一些城市在扩张。人口从这些资源型城市向更有利于创业与提高收入的地方转移，也是人力资源与空间资源的优化配置。
数据显示，全球有6%的大城市自2000年以来就已经开始经历人口收缩的问题，预计17%的发展中地区的大城市将在2025年前经历人口收缩。
吴康认为，“收缩型城市”并不是一个负面概念，它是伴随着城市化和产业转型阶段出现的。传统上执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策，需要向注重城市空间品质的提升以及“精明收缩” 的范式转变。
“瘦身强体”的路径选择
《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确要求收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。这些要求，没有一个词是多余和浪费的，针对性非常强。
所谓严控增量、盘活存量,就是严控在主城区以外再开发新城区，盘活收缩型城市主城区的土地存量。主城区是经过几十年甚至几百年的时间形成的,不管是教育资源还是公共服务设施，都更齐全一些。把存量盘活，是收缩型城市提升空间品质的基础。
“城市收缩并不一定是衰退的前兆，它也有可能被作为一种主动的应对策略，通过精简城市规模、拆除空置建筑、增强人口质量、寻求产业聚焦等手段，来打造紧凑的空间环境,同时提高城市的发展效率与可持续性。”财经专家付一夫说。
中国人民大学应用经济学院教授姚永玲建议，对于收缩型中小城市，需要国家政策的倾斜，在基础设施一体化、公共服务均等化方面发力，营造良好的营商环境，促进企业发展，才能吸引更多的人口， 继而发展成为小而美的城市。
华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚也认为，收缩型城市应根据当地发展的可能性来调整城市规划，将更多资源用于城市公共设施的维护上；收缩型城市的一个趋势是小而美，而不是高大上。
“小而美”，是众多学者给收缩型城市未来的发展定位。媒体评论人叶檀就曾建议那些黯淡的小城市，如果能以特色立市，如丽江、普洱，也不失为小而美的选择。
针对城市收缩，学术界提出“精明增长”的理念，即城市从以经济增长为主导的规划，转变为在收缩中求发展。美国城市扬斯敦即采取了这一理念，并取得了良好成效。
扬斯敦坐落于俄亥俄州的东北部，位于美国工业带上，其兴起的原因是由于矿业及钢铁工业的发展。随着全球化而来的工业转移,扬斯敦开始衰退，人口持续减少。2002年扬斯敦市政府制定城市的“2010规划”，重点面向如何收缩发展，营造更健康、可持续发展的城市环境。随后，该市开始建立城市绿色空间网络，利用原有工业水道改建公众休闲娱乐场所，将原本分离的公园、开放空间连接成一个整体；设立土地银行，将大量荒置的土地和房产收回统一管理经营，优先满足公共服务之需；还邀请大众参与邻里单位规划的讨论会。扬斯敦“2010规划”的四个重点，事后均取得了可观的成效。在“培育具有活力的城市中心”方面，其商业孵化中心吸引了众多小企业不断入驻，带动了商业环流恢复，公寓、酒店、饭店、商务办公等相关产业兴起，市区得以重生。
“虽然中美的收缩城市在很多方面不可比，但中国城市仍然可以学习和借鉴他人优秀的做法。”林家彬认为，在城市化迅速推进的背景下,大城市、中心城市日趋成为明日之星,收缩型城市也不应任其自然衰败；城市的治理不应仅仅看重人口的流动,应该重视规划与经济发展、人口增长、自然环境、城市功能相协调。
城市转型之路如何选择，决定着城市如何向上生长。要借鉴“精明收缩”理念，优化空间布局，同时增加产业支撑，从而增强收缩型城市的发展动力，实现精致化、高质量发展。林家彬建议，首先从国际经验来看，土地和公共设施是应对城市收缩趋势的施政重点。在财政压力下，采取“精明收缩”和建设“紧凑型城市”应该成为收缩型城市的战略选择；与此同时，可实施居住引导政策，从而保持主城区的居住人口密度和产业活力。他以德国莱比锡为例，认为收缩型城市一个重要的方向就是寻找城市新的经济增长点，重塑城市形象。莱比锡衰落后，通过引进宝马、保时捷建立工厂，引进德国邮政、亚马逊建立物流集散中心，谋求向新兴工业转型；同时重新将城市定义为贸易、展会和文化之城，通过各类音乐节增加城市吸引力、促进旅游业的发展。
其次，瘦身是手段，强体才是目标。收缩型城市要变“强”，核心是通过发展产业创造就业，从而吸引人口。对于资源枯竭型收缩城市，需要发展除了资源型产业之外的接续产业,比如可以在跨区域方面加强合作。中心城市把目光大多放在智能制造、科技研发、高端服务业上，中小城市可以依托人力要素成本较低的优势，负责制造、配套等环节，与中心城市构成产业链分工，形成梯度转移的格局。对于其他收缩型城市，则需要重新审视自身的比较优势， 依托土地、环境、资源禀赋、人力成本较低等优势，打造优秀的营商环境，方能促进产业项目的落地和人力资源的回归。
最后,要以人为本，提升公共服务水平，改善城市生态环境, 创造更宜居的城市。收缩型城市可依照自身优势和人文特色，发展休闲、旅游、旅居等文旅产业,也可以发展养老、医养、医美等大健康产业，还可以发展高等教育、软件开发、云上数据等文化信息产业。
“当前和今后一个时期，科技进步迅猛发展、人民大众需求层次升级、人口的少子老龄化等大趋势将是考虑城市发展战略的重要背景。根据自身条件因势利导、营造出有利于年轻人安居乐业的发展环境，将是收缩型城市保持活力的关键。”林家彬如此认为。
文章来源：《中国发展观察》杂志2020年第9-10期合刊
原标题：《智库视点 | 收缩型城市：以“瘦身强体”替代“增量规划”》
阅读原文
新闻推荐
新甘肃·甘肃日报记者薛砚近日，记者来到玉门市西北羊肉哥食品有限公司扶贫车间，见到了在此打工的小金湾乡龙泉村村民马牙黑...
玉门新闻，弘扬社会正气。除了新闻，我们还传播幸福和美好！因为热爱所以付出，光阴流水，不变的是玉门市这个家。