为文化遗产撑起法律“保护伞” 《甘肃炳灵寺石窟保护条例》颁布实施解读
本报记者尤婷婷
《甘肃炳灵寺石窟保护条例》在省十二届人大常委会第三十三次会议上获得通过，已于今年7月1日起正式施行。
据了解，这一条例的正式实施，是继《甘肃敦煌莫高窟保护条例》后，针对单个重要文化遗产地制定的第二个专项法规，对进一步加强炳灵寺石窟的有效保护、科学管理、合理利用提供了坚实的法律保障。
一
炳灵寺石窟保存有国内最早的墨书题记，精美造像和瑰丽壁画，是“丝绸之路”与“唐蕃古道”线路上重要的历史文化遗迹之一，有极高的历史价值、文艺价值和科学价值。省文物局局长马玉萍说，出台《条例》有利于更好地留住优秀历史文化的“金色名片”，有利于传承和弘扬中华民族优秀传统文化，有利于发挥炳灵寺石窟的社会效益。
为了依法加强对炳灵寺石窟的保护和管理，更好地传承和弘扬优秀传统文化，实现石窟的“永续保护、永久利用”，省文物局在深入调研的基础上，完成了《条例》起草和反复讨论修改，经省政府常务会议研究后，由省第十二届人大常委会第二十七次、三十次会议审议、修订、完善后，最终在今年6月由第三十三次会议表决通过。
二
从国家层面讲，已有文物保护法，而就甘肃省而言也有文物保护条例，都是专业法规。那么，为何还要制定专门的《甘肃炳灵寺石窟保护条例》？其立法的必要性在哪里？面对记者的疑问，省文物局局长马玉萍在接受媒体采访时说，国家文物保护法对文物的保护是“管全面”，但对于各地珍贵文物的特殊性难以面面俱到，地方对重要文化遗产地单独立法，更加完善了层级配套的保护体系。
马玉萍解释，针对单独文化遗产地进行立法，就当下面临的现实状况而言，也是由炳灵寺石窟的特殊性及其保护利用中存在的突出问题决定的。炳灵寺石窟处于半干旱山区，地表岩石裸露，植被稀疏，生态环境十分脆弱，没有出台过针对石窟保护管理的专项法律法规，保护和管理工作疲于应付十分被动。这次出台《条例》从法律的高度约束了威胁石窟安全的活动，对于保护炳灵寺石窟及其环境风貌的真实性、完整性具有十分重要的意义。
条例草案最初设置了29条，明确了炳灵寺石窟的保护范围、原则、对象、各相关单位的职责等。在省人大常委会对条例草案的三次审议中，常委会组成人员对如何规范保护范围和建设控制地带内进行的工程建设，怎样协调好当地政府与文物主管部门之间的关系等方面进行了反复讨论和修改。比如，在一审和二审中，都有常委会组成人员建议，要突出当地政府在石窟保护管理过程中的责任，从而更好地保护文化遗产。
时任省人大教科文卫委员会主任委员庞波建议，在第五条第一款后面再加上“不断加大保护经费的投入”这样的表述。将石窟保护纳入本级国民经济和社会发展规划，因为如果只是一个小文物保护机构保护，没有政府的投入，势力还是有些单薄。
为了让条例更具可操作性，在审议阶段，省人大常委会组成人员对草案进行逐条审议，提出了许多非常具体的修改意见。有委员建议，第十条里面，要在配备防盗、防火、防雷、防生物危害中间加一条“防水毁”。因为水毁对于一个有水库的地方而言是非常重要的。炳灵寺历史上就有好几次发生大水漫灌，毁坏石窟的情况。
在最终颁布的《甘肃炳灵寺石窟保护条例》中，常委会组成人员的修改意见得到了充分体现。经过修改、整合，《甘肃炳灵寺石窟保护条例》共设27条。
三
《条例》明确炳灵寺石窟保护管理应当遵循有效保护、科学管理、合理利用的原则；针对炳灵寺石窟保护范围面积达40平方公里的状况，依据《炳灵寺石窟保护规划》，将保护范围分为重点保护区和一般保护区作出了不同的限制性规定，特别是对重点保护区作出了禁止爆破、钻探、挖掘、采沙、采石、取土以及其他可能改变地形地貌的活动；禁止放牧、砍伐树木、破坏植被；禁止露营、攀岩、野炊、焚烧树叶、荒草、垃圾等七大类禁止性规定，具有很强的针对性和可操作性。
省人大法制委员会副主任委员王渊表示，通过三次审议，通过广泛听取委员们的意见，包括听取石窟所在地的州人民政府、县人民政府和各方面的意见，目前这个条例是符合上位法的规定，也符合甘肃实际。体现了精准立法、精益求精的精神。
《条例》中针对炳灵寺石窟远离行政主管部门及地方政府所在地，同时考虑执法对象流动性大的特点，授予了炳灵寺保护管理机构执法主体资格，对保护范围内的一般性违法行为采用简易程序进行处罚，可大大提高执法效率；对保护范围内造成严重后果的违法行为加大了处罚力度，增强了对违法行为的威慑力。
甘肃省是文化遗产大省，历史文化资源丰厚，《甘肃炳灵寺石窟保护条例》的颁布实施，在进一步加强世界文化遗产地炳灵寺石窟的有效保护、科学管理、合理利用方面提供坚实的法律保障之外，也必将对甘肃省文化大省建设产生积极影响。
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