政府会计改革是关系国家治理能力和治理方式的基础性改革
庞文群 唐仁忠推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。财政是国家治理的基础和重要支柱，政府会计是财政管理的重要基础工作。以建立政府综合财务报告制度为核心目标的政府会计改革，旨在全面提供政府及其部门的财务状况、运行情况和财政可持续等基本信息，反映政府受托责任的履行情况和财政财务活动的合规性，不仅为社会公众、投资人的监督评价和经济决策提供依据，还为满足政府内部管理、改进完善国家治理提供最基本的技术支撑。
党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，吹响了政府会计改革的号角。2014年12月国务院转发权责发生制综合财务报告制度改革方案，明确了政府会计改革的路线图和时间表。自2019年1月1日起，政府会计准则制度将在全国各级各类行政事业单位全面施行，标志着我国政府会计改革大幕即将正式拉开，财政基础管理工作取得又一重大突破。
政府会计是建立现代预算制度的重要基础。党的十九大要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。政府综合财务报告体系能够全面反映政府收支总量、结构及其管理活动，详细揭示政府的运行费用和履职成本，全面反映政府财务信息和预算执行结果，是建立规范透明预算制度的先决条件。《预算法》《国务院全面推进深化预算管理制度改革的决定》在规范部署预算管理制度时，均强调要建立权责发生制的政府综合财务报告制度。权责发生制综合财务报告按交易或者事项是否发生的原则，而不管款项是否收付，来反映会计期间实现的收入和发生的成本费用，为编制基本支出人员经费定额和公用经费定额、项目支出预算定额乃至中期财政规划定额标准提供信息基础。同时，政府会计改革要求公开政府及其部门综合财务报告，接受权力机关和社会公众的监督，有助于提高政府财政信息透明度和准确性，对政府预算执行产生自觉的约束效应，推进政府治理现代化。
政府会计是防范政府债务风险的有效管理手段。供给侧结构性改革将“去杠杆”作为重要任务，防范化解重大风险被列为十九大报告的首要攻坚战。当前，政府债务已成为我国政府各类风险中最大的“灰犀牛”。政府会计改革是基于政府会计规则的重大变革，通过编制权责发生制综合报告，能够促使各部门认真甄别各类政府性债务，建立登记、核算制度，科学评价政府的偿债能力，合理评估地方政府债务风险，为开展政府信用评级、防范财政风险、降低融资成本提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。对美国和新西兰等国政府会计改革的考察表明，建立权责发生制政府综合财务报告制度后，金融市场参与者对权责发生制基础的政府财务信息更有信心，那些使用和发布权责发生制政府财务信息的地方政府在金融市场上举债融资的条件更为优惠。
政府会计是国有资产管理和治理的重要数据支撑。《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》指出，按照统一的会计制度规范处理，加快编制政府综合财务报告，提高资产报告质量，是加强国有资产管理和治理的重要工作之一。今年10月24日，国务院首次向全国人大常委会报告了国有资产管理情况：2017年全国行政事业单位资产总额30万亿元，负债总额9.5万亿元。由于目前政府会计准则制度尚未正式实施，公路、桥梁、保障性住房等资产以及政府债务未得到全面反映，上述数据以2017年行政事业单位资产报表为依据，与此前财政部长肖捷在十三届全国人大一次新闻会议上公布的政府债务余额29.95万亿元相差较大，政府“家底”尚未摸清。政府会计准则制度明晰了资产的范围和结构、负债的边界和定义，政府综合财务报告不仅包括政府当期收入和支出的流量数据，而且包括资产和负债等存量数据，实施后将为行政事业单位资产管理创新提供准确数据。
政府会计是全面实施预算绩效管理的信息基础。今年9月，中共中央、国务院发布《全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益。实施全面的绩效管理，花钱必问效，无效必问责，将成为常态。开展绩效管理的前提，是建立科学合理的绩效评价标准和全面完整反映投入、产出和结果的政府会计体系，离开数据支持，任何评价都是无力的。传统的以预算会计为主的行政事业会计制度，注重投入和分配，不能准确计量产出、核算成本。因此，权责发生制综合财务报告制度的正式实施，对贯彻落实中共中央、国务院重大决策和部署，是恰逢其时。财政部在11月8日印发的贯彻实施全面预算绩效管理的意见中，也要求推进权责发生制政府综合财务报告制度等财政领域相关改革。
政府会计改革是建设现代财政预算制度、建立政府债务管理及风险预警机制、构建国有资产管理和治理框架、开展预算绩效管理的重大基础性改革工作。各级各部门各单位应牢牢把握改革的精髓和实质，深刻领会中央推进国家治理方式和治理能力现代化的精神，将推进改革作为落实中央重大决策部署的重要举措。政府会计准则制度实施在即，牵一发而动全身，涉及所有部门和单位，点多面广，内容繁杂，专业性强，各部门各单位要全面开展人员培训，系统清理存量资产和负债，加强信息系统建设，搞好新旧制度衔接，突破公共基础设施等核算难点，圆满完成改革任务。
（庞文群：汉中市交通运输局，陕西省会计领军人才、正高级会计师）
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