进一步做好规范性文件备案审查的思考
何永智
规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要监督职权，是人大立法和监督工作的重要部分，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一和尊严的重要手段。党的十八届三中全会提出“完善规范性文件、重点决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”十八届四中全会强调“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制法带有立法性质的文件。”党的十九大进一步明确提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”在新时代，如何进一步加强和改进规范性文件备案审查，切实增强法律监督实效，是当前各级人大常委会面临的重要课题。
提高对备案审查工作重要性的认识。备案审查是一项重要的宪法实施和监督制度。无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都应从宪法实施和宪法监督的高度，不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感，切实担负起备案审查工作职责。报备机关，要认识到备案审查是必须履行的一项法定义务，要按照法律规定和程序要求认真报备，做到“有件必备”。审查机关，要认识到对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，备案审查工作的重点在于审查，做到“有备必审”“有错必纠”。
正确认识备案审查工作在立法工作中的地位。认识和谋划备案审查工作，要有整体的视角，认识到立法工作不仅包括制定、修改、解释、废止，还包括授权、配套、清理、备案。备案审查工作也是立法工作的有机组成部分，不能割裂开来。但同时，还要有历史的眼光，认识到在法治建设的不同历史阶段，立法工作的侧重点有所不同。今天，备案审查和制定新法等工作一样，都是地方人大常委会的重点工作，加强重点领域立法工作的同时，要不断加强备案审查工作。
准确理解和把握备案审查范围。正确把握备案审查的规范性文件范围，是顺利开展备案审查工作的前提和基础。判断一规范性文件是否需要报备，不能拘泥于文件外在的形式名称，要秉持宪法监督理念，按照党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，从保障公民合法权益，维护国家法制统一出发，正确理解和把握现行法律的相关规定，努力实现全覆盖，真正做到把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的、具有普遍约束力、并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围。
强化备案审查工作制度化建设。完善报送备案机制。通过加强沟通协调、定期核查通报等方式，督促报备机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。完善主动审查机制。各专门委员会和常委会工作机构要明确专人负责，加强主动审查力度，同时注意创新主动审查方式，尝试借助外力，发挥专家学者的作用。完善被动审查机制。细化审查建议的受理、处理、反馈等程序，推动被动审查工作规范化，依法启动规范性文件的被动审查。强化公民在规范性文件备案审查中的地位和作用，将公民权利诉求作为重要动力源泉，借助公民个案启动规范性文件的审查。完善督促纠正机制。对通过审查发现有问题的规范性文件，与制定机关加大沟通协调力度，督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题，对不自行纠正的，依法提出审查意见，甚至依法予以撤销。
加强备案审查能力建设。备案审查工作专业性强，政治性、法律专业性强，对备案审查工作人员的法律素养和政策理论水平提出了很高的要求。第一要有一个高素质的工作机构来承担规范性文件备案审查的具体工作。因此、地方人大常委会应当设立专门的规范性文件备案审查机构，配备专门的工作人员从事备案审查工作。第二要加强备案审查工作人员的学习和培训。通过对《立法法》、《监督法》等有关法律规定的学习培训，使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准，掌握工作尺度和工作方法，提高业务素质和工作水平，提高审查能力。第三要设立备案审查工作专家库，充分利用外脑的力量，为提高审查质量，深化备案审查工作提供智力支持，提升规范性文件备案审查能力与水平。第四要加强备案审查信息化建设。没有信息化就没有现代化，加强备案审查信息化建设，实质是加强备案审查能力建设。市人大常委会将在全国、省人大常委会的备案审查信息化建设基础上，加强督促指导，确保广元市各县区如期完成平台建设，提高人大常委会的备案审查信息化水平和工作能力。第五要充分发挥常委会有关工作机构各自的专业优势、共同行使好规范性文件备案审查权，提高审查质量。（作者系市人大常委会委员、法工委主任）
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