甘南州农牧村集体产权制度改革试点工作方案
为全面贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)和2020年中央1号文件关于“全面推开农村集体产权制度改革试点,有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作”政策精神,按照中共甘肃省委农村工作领导小组办公室、甘肃省农业农村厅关于印发《甘肃省农村集体产权制度改革试点方案的通知》(甘领办发〔2016〕14号)以及省、州农牧村集体产权制度改革政策和相关会议精神,全面开展农牧村集体产权制度改革试点工作,确保2021年10月底前全面完成改革试点任务。现结合实际,制定本试点工作方案。
一、基本情况及基础条件
2018年州委、州政府出台了《甘南州关于稳步推进农牧村集体产权制度改革的实施意见》(甘南办发〔2018〕10号),2019年甘南州8县市99乡镇(街道办)662个村集体清理核实资产24.76亿元,其中经营性资产1.45亿元,非经营性资产23.31亿元；清理核实资源性资产存量为4047.23万亩。2019年迭部县被列为全国第四批农村集体产权制度改革整县试点。目前,甘南州农牧村集体资产清产核资已经基本完成,登录运用甘肃省三资监管平台良好,全面推开农牧村集体产权制度改革试点的政策体系、工作机制、保障措施、舆论氛围、群众基础等客观条件基本形成,具备全面开展农牧村集体产权制度改革试点的基础和条件。
二、总体要求
(一)改革试点目标
通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农牧村集体产权制度,保护和发展农牧民作为农牧村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农牧村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济。着力解决集体经营性资产及财政扶持资金归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题,管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值。贯彻村集体“三块地”改革政策,落实农牧民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农牧村集体经济组织成员权利的治理体系,以及村集体和农牧民收益分配长效机制。
(二)改革试点县市
合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、玛曲县、碌曲县、夏河县全面开展农牧村集体产权制度改革试点工作。
(三)改革试点时间
迭部县按照试点方案要求,2020年8月底全面完成所有试点任务；合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、玛曲县、碌曲县、夏河县农牧村集体产权制度改革试点工作从2020年6月开始,2021年8月全面完成股份合作制改革任务并领到农村集体经济组织登记证书,2021年10月底前完成改革试点任务。
三、主要任务
(一)全面加强农牧村集体资产管理
1.继续做好清产核资后续工作。充分利用2018年、2019年、2020年三年农牧村集体资产清产核资成果和年度清查成果,及时将农牧村集体资产资源清查结果录入全国农村集体资产清产核资管理系统和甘肃省农村集体“三资”网络操作平台,实行台账管理。每年初对上一年度农牧村集体资产资源变动情况进行1次清理核实、查漏补缺、确保资产完整,切实解决好农牧村集体资产清产核资过程中存在的钱账不符、账证不符、账账不符、账实不符问题,及时更新农牧村集体资产台账数据,进一步完善农牧村集体资产所有权确权工作。
2.建立村集体经济运营体制机制。推行农牧村集体“三资”委托代理制,有条件的县市可以尝试政府购买服务方式,聘用财务会计中介服务机构代理财会业务；资产雄厚的村集体经济组织,可以探索聘用职业经理人,增强农牧村集体资产运营监督管理水平。指导农牧村集体经济组织加强集体资产运营管理,按照《甘南州农牧村集体产权制度改革政策法规汇编》中的法规制度和理事会、监事会、成员大会的权责规范行使集体资产所有权,进一步强化农牧民群众参与权和监督权,确保村集体资产安全完整,实现集体资产保值增值。
3.加强村集体“三资”监管。一是充分利用甘肃省农村集体“三资”网络操作平台,加强农牧村集体资产财务监督管理。二是加强县市、乡镇(街道办)农牧村经营管理体系建设,健全机构,充实人员,确保农牧村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责,落实民主理财,规范财务公开,切实维护集体成员的监管权。三是加强农牧村集体经济组织审计监督,做好日常财务收支等定期审计,继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计,建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度,防止侵占集体资产。四是有关部门及各乡镇对集体财务管理混乱的村,要及时组织力量进行整顿,防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。
(二)全面推进集体经营性资产产权制度改革
1.全面确认村集体经济组织成员身份。依据相关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则。一是统筹考虑户籍关系、农牧村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益。二是遵循《农村土地承包法》,以县(市)为单位统一制定农牧村集体经济组织成员身份确认的指导意见,以解决成员身份不清的问题,明确政策底线,规范工作程序,建立健全集体经济组织成员登记备案制度。三是指导村组在群众民主协商的基础上,制定成员身份确认的具体程序、标准和管理办法,农牧村集体经济组织成员认定办法由乡镇审核备案,县(市)农业农村局要建立健全农牧村集体经济组织成员登记备案机制。注重保护外嫁女、入赘婿、丧偶和离婚妇女、僧侣等特殊人群的合法权利。四是坚持“大稳定、内调整”原则,允许农牧村集体经济组织成员家庭改后新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按照章程获得集体资产份额和集体成员身份。
2.开展经营性资产股份合作制改革。在尊重农牧民意愿的前提下,经村民大会或村民代表大会讨论确定将农牧村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,赋予农牧民对集体资产的财产权益,作为其参加集体收益分配的基本依据。落实好政府拨款、减免税费等形成的资产归农牧村集体经济组织所有的政策,制定其量化为集体成员股份的具体办法。以集体经营性资产为主进行股份量化,合理把握改革对象,做到有序推进。一是在有经营性资产的村组开展股份合作制改革,其改革不同于工商企业的股份制改造,要体现成员集体所有和特有的区域性,只能在本村组内部进行；股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本村组成员民主讨论决定；股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。二是在无经营性资产但接受财政扶持资金的村组和具备非经营性资产能够转化为经营性资产条件的村组,也要按照股份合作制进行改革。三是改革后农牧村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,涉及成员利益的重大事项必须实行民主决策,防止少数人操控,不允许以改革名义瓜分集体资产。
3.完善农牧民集体资产股份权能。一是积极探索完善赋予农牧民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权能。农牧村集体经济组织建立集体资产股权登记制度,记载农牧村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息,并向其成员出具股权证书,把成员对集体资产股份的占有权落到实处。健全集体收益分配制度,明确公积金、公益金提取比例,把农牧民集体资产股份收益分配权落到实处。二是积极探索农牧民对集体资产股份有偿退出的条件和程序,现阶段农牧民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法,认真做好农牧村产权纠纷调解仲裁和司法救济的指导工作,要指导农牧村集体经济组织制定农牧民持有集体资产股份继承的办法。三是维护进城落户农牧民家庭土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农牧民家庭依法自愿有偿转让拥有的股份权益。
4.着力化解农牧村集体产权制度改革矛盾问题。各县市要成立农牧村集体产权制度改革政策咨询组,工作人员要学懂弄通州上编印发放的《甘南州农牧村集体产权制度改革知识问答》,做到融会贯通,在处理矛盾时,必须坚持稳定、化解矛盾的工作方式方法,用好政策法规一把尺子,因地制宜的解决好农牧村集体产权制度改革试点工作遇到的一些矛盾问题。同时,各县市积极组织从事农牧村集体产权制度改革试点工作县市、乡镇党委政府分管领导及其业务人员赴省内先行试点改革县市观摩学习、汲取经验做法,保质保量的全面完成农牧村集体产权制度改革试点工作任务。
(三)完善农牧村集体经济有效实现形式
1.发挥农牧村集体经济组织功能作用。农牧村集体经济组织是集体资产管理的主体,属于特别法人,按照农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局联合印发的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》(农经发〔2018〕4号)要求,县市农业农村局重点做好改革后村集体经济组织登记赋码工作,甘南州统一农牧村集体经济组织名称为“xxx县(市)xxx村(组或社)股份经济合作社”。村股份经济合作社可凭登记证向有关部门办理银行开户等相关手续,以发挥好管理村集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。农牧村集体经济组织要进一步完善组织框架、明晰权责、规范运行,尽快适应市场经济环境,开展好经营管理活动。农业农村部门要进一步健全农村集体经济组织登记赋码流程,做好换证、变更等登记服务和备案工作。税务部门要进一步加强对农牧村集体产权制度改革税收政策的指导工作。金融机构要进一步加大对农牧村集体经济组织、集体资产股份抵押融资支持。相关部门要研究制定农牧村集体资产资源产权移交的具体办法。妥善处理好基层村党组织、村民委员会和村股份经济合作社三者关系。
2.维护村集体经济组织合法权利。贯彻实施新修订的《土地管理法》,用好用足用活村集体“三块地”改革政策,严格保护集体资产所有权,防止被虚置。一是农牧村集体土地被国家征占用的,其土地补偿费归农牧村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。二是农牧村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得违反耕地保护制度,其流转按照“三权分置”应在本集体经济组织内进行,须经农牧村集体经济组织同意,特别是采取出租(转包)或者其他方式流转经营权的,应报农牧村集体经济组织等发包方书面备案。
3.多种形式发展壮大村级集体经济。一是落实中央组织部、财政部、农业农村部《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》和中共甘肃省委组织部、甘肃省农业农村厅、甘肃省发展和改革委员会、甘肃省财政厅、甘肃省扶贫开发办公室《关于进一步抓好贫困村发展集体经济重点工作的通知》(甘农发〔2020〕6号)要求,扶持发展壮大村级集体经济。按照“因地制宜、尽力而为、乡镇统筹、村级为主、市场运行、规范管理”的原则,积极拓宽集体经济发展和增收路径,培育壮大新型农牧业经营主体,因地制宜指导薄弱村产业发展,管好用好集体积累资金、以及政府注入村集体的发展资金和涉农部门帮扶村集体的资金。二是财政拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产归农牧村集体经济组织所有,可以纳入股份经济合作社折股量化的资产范围,通过入股或参股农牧业产业化龙头企业、村村合作、村企联手共建、扶贫开发,以及农牧村“三变”改革等途径发展农牧村集体经济,按照《村集体经济组织会计制度》科学核算收益分配,形成村级集体经济发展壮大和农牧民财产性收入的新格局。
4.推进村集体产权信息化管理及流转。一是充分利用甘肃省农村集体大数据管理平台,将股份经济合作社成员基本信息、股权量化、资产运营管理、收益分红等改革要素纳入网络系统,逐步实现股权管理信息化、规范化和制度化。二是进一步有序规范农牧村产权流转交易市场建设,积极稳步推进农牧村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农牧业类知识产权、农牧村集体经营性资产、农牧业生产设施设备、小型水利设施使用权等流转交易。
四、工作进度
2020年6月全面启动农牧村集体产权制度改革试点任务,2021年10月底前基本完成。
(一)制定方案,全面启动阶段(2020年6月份)。甘南州农牧村集体产权制度改革试点工作在州、县市深化改革委员会领导下,由农牧村集体产权制度改革专项工作组具体负责,6月底全面启动。合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、玛曲县、碌曲县、夏河县制定2020—2021年农牧村集体产权制度改革试点工作实施方案,报州农牧村集体产权制度改革专项工作组审核批复,再由各县市人民政府印发各乡镇全面推开试点工作。
(二)按照方案,推进实施阶段(2020年7月—2021年8月)。按照时间服从质量的要求,科学把握改革进度,统筹协调推进各项改革。2020年12月底,全面完成农牧村集体经济组织成员身份界定工作,其中有集体经营性资产的村组完成50%以上组建股份经济合作社改革任务并领到农村集体经济组织登记证书。2021年8月底前,完成所有村组股份合作制改革并领到农村集体经济组织登记证书。
(三)完善总结,评估验收(2021年9月—10月)。全面完成农牧村集体产权制度改革成果自查自验,查漏补缺,完善成果。同时,各县市将形成整县市试点工作情况总结报告并附改革形成的制度性成果报送州农业农村局,申请州级抽样核查。州上完成抽样核查后,将形成甘南州试点工作总结报送省农业农村厅。
五、保障措施
(一)加强组织领导。各级党委政府要加强对农牧村集体产权制度改革试点工作的领导,把农牧村集体产权制度改革列入全面深化农牧村改革和实施乡村振兴考核重要内容,同安排同部署同落实,及时制定完善改革试点工作实施方案和具体推进计划表,明确阶段性目标和时间节点,倒排工期,压实责任,确保全面完成改革任务。县市、乡镇(街道办)要高度重视、周密部署,重点环节加强协调,重要事项强化督办。各级农牧村集体产权制度改革领导小组,要将农牧村集体产权制度改革试点工作作为实施乡村振兴战略的组织保障措施去推动,加强研究部署,随时掌握进度,及时研究解决问题,协调指导相关部门明确职责、各司其职、密切配合,齐心协力推动改革。
(二)加大保障力度。各级党委政府要认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》精神,落实好中央农办、农业农村部先后印发的《关于加强基层农村经营管理体系建设的意见》(中农发〔2019〕2号)和《关于加强统筹协调扎实做好农村经营管理工作的通知》(中农发〔2020〕2号)精神要求,建立健全农牧村经营管理体系。县市、乡镇(街道办)两级要确保有农经机构人员,确保农牧村集体产权制度改革后事有人管、责有人负,特别是乡镇(街道办)一级,要充实配备能力强的专职工作人员和必要的办公设备。加大统筹力度,确保各级农牧村集体产权制度改革试点经费,支持农村集体产权制度改革试点工作,切实保障工作顺利推进。
(三)加强督导检查。农牧村集体产权制度改革试点工作要在地方党委政府的统一领导下,各级农牧村集体产权制度改革试点领导小组及其办公室要建立工作制度,实行“月调度、季通报和检查考核”制度,并将其纳入党委政府综合考核体系,强化督导落实,不定期开展检查指导,及时解决工作中遇到的困难和问题,对改革成效差、存在问题多或没有按时完成任务的县市、乡镇,要点名通报批评,建立试点改革试点工作问题台账,对存在问题限期整改落实,确保农牧村集体产权制度改革试点成果质量,确保如期完成农牧村集体产权制度改革试点任务。州、县市相关部门要结合各自职能,积极服务改革试点工作,指导本行业系统做好农牧村集体产权制度改革试点配套措施的制定和实施工作。
(四)加大宣传发动。各级农牧村集体产权制度改革试点领导小组及其办公室要通过形式多样的宣传培训,营造良好的改革氛围。特别要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的模范带头作用,全面、客观、真实地解读相关政策,将保障农牧民群众民主权益作为出发点和落脚点,做好不同对象的思想工作,阐明意义,讲清政策,明确权责,避免改革简单化,防止少数人说了算。采取措施,提高改革政策的知晓率,充分调动和发挥基层干部群众的积极性和主动性,广泛动员农牧民群众更好地支持、参与改革,真正使广大农牧民群众成为农牧村集体产权制度改革的参与者和受益者。
中共甘南州委办公室
甘南州人民政府办公室
2020年6月19日
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