深化“三项制度”提升执法水平
成都双流政务大厅内，烟草局工作人员为办事群众讲解申办烟草专卖零售许可证相关事宜 图片由成都市烟草专卖局提供——成都烟草专卖局推行行政执法“三项制度”工作纪实
赵文
2019年1月，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，标志着行政执法“三项制度”在经过两年多试点后，进入全面推行阶段。作为一项专门针对行政执法领域的制度安排，“三项制度”不仅直接关系行政执法的水平和质量，对于法治国家、法治政府、法治社会建设同样具有基础性、整体性影响，其重大意义不言而喻。
自2017年5月试点启动以来，成都市烟草专卖局（以下简称市烟草局）按照国家烟草专卖局和四川省烟草专卖局的工作部署，以及成都市委市政府落实行政执法“三项制度”的实施意见，聚焦“执法公示、全过程记录、法制审核”三个重点，紧扣执法实践，打造特色亮点，在全面完成试点任务的基础上，不断深化“三项制度”建设和运行，进一步彰显了烟草行业推进法治建设的速度和力度。
蹄疾步稳 夯实制度根基
为高质量、高标准、高效率推进“三项制度”试点工作，市烟草局积极响应、迅速行动，先后组织4次专题调研。2017年6月，印发《“三项制度”试点工作方案》，制定《成都市烟草专卖行政执法三项制度工作进度表》，按照部署启动、推行实施、总结深化，分阶段、有重点推进。工作进度表中，三个阶段共划分出23项具体任务，每一项具体任务又详细明确了工作措施和要求，明确了完成时限。科学严谨的安排部署，为试点工作有序推进定下了路线图和任务书。
工作中，市烟草局坚持“法治理念为先、三项制度为要、执法实践为本”，从“怎样完善制度”和“制度怎样运行”两个层面入手，结合专卖执法实践进行了富有成效的探索和创新。全面清理执法制度30余份，废止、修订10余份，统一整合各类零散规定。将推行三项制度与卷烟市场监管、轻微违法案件快速处理、“双随机、一公开”监管、深化“放管服”改革等工作紧密结合，将“行政规范性文件、行政复议”等行政行为纳入试点工作范围，创新实施“三项制度”“3+X”工作模式，既确保行政行为全覆盖，又保证了制度体系兼顾政府规定、突出行业特色。在制度设计上，执法公示突出“信息分类、审查分级、渠道分流”，全过程记录突出“台账跟控、模板引领、音像记录”，法制审核突出“审核范围、审核内容、审核程序”，为进一步提升专卖管理法治化水平提供制度支撑和保障。
同时，为使“三项制度”具有操作性，确保真正落地落实，市烟草局全面梳理执法活动各个环节，细化每一个执法步骤的具体内容、办理流程、手续与要求，积极编制图文并茂、影音俱全的操作指引和典型案例，着力构建行政执法“三项制度”标准体系，不断提升专卖执法标准化运行水平。
两年多来，通过“三项制度”的持续深入实施，市烟草局进一步理顺健全了烟草专卖行政执法的机制和标准，执法效能不断提高，改革红利不断释放。
执法公示 保障公开透明
“我以前就买到过假烟，所以很想知道如何识别假烟、买到假烟该如何处理、卖假烟的商户会受到啥处分。”5月15日，在彭州市烟草专卖局与当地公安局、市场监管局等部门联合开展的打击和防范经济犯罪户外宣传活动中，市民小蒋提出疑问。现场，工作人员详细介绍了近年来烟草部门在治理非法流通卷烟、打击违法大户等方面的成果，告知举报投诉的方式和渠道，还向消费者示范假烟识别技巧。当大家得知市烟草局推行了行政执法公示制度，零售户受到处罚后相关信息会被“公之于众”后，纷纷竖起大拇指。“通过公开让销售假烟的商户无所遁形，我们买烟更放心了。”小蒋说。
行政执法公示制度，是增强行政执法透明度的重要保障。试点工作开展后，围绕“公示什么、何时公示、怎么公示”等内容，市烟草局对执法信息公开制度进行优化完善，出台《成都市烟草专卖行政执法公示制度》，将执法公示贯穿执法活动各环节，明确事前、事中、事后三个公开阶段，并对公开方式、时限、内容作出详细阐述。
按照“公开为常态、不公开为例外”原则，市烟草局结合“双随机、一公开”监管，积极推行小组化市场检查模式，执法人员主动佩带执法徽章、依法亮证检查、告知权利义务已成为“职业习惯”。行政执法公示制度除细化公示范围、程序外，还健全了一次性告知、一站式服务等系列配套制度。“公开是最好的防腐剂。以公开保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，建立真实可靠的社会诚信体系，既坚定诚信零售户守法经营的信心，也能进一步强化社会公众监督，倒逼执法机关依法履职。”市烟草局分管副局长对此深有体会。
全程记录 规范执法言行
“他们来检查不仅会出示执法证件，还会对检查过程进行录像，最后还要我签字确认。不得不说，执法更加规范也更加透明了。”9月26日，金牛区零售户张大爷说，他非常信任烟草专卖局的执法人员，守法经营的信心也更加坚定。“执法人员在执法活动中的一言一行，群众都看在眼里、记在心上，直接影响群众对行政执法机关的认可度。”金牛区烟草专卖局执法人员告诉记者：“携带执法记录仪不仅仅固定违法证据，震慑违法行为，也是规范执法行为、维护经营户合法权益的重要措施。”《成都市烟草专卖行政执法全过程记录制度》对应该记录的事项进行了详细规定，要求执法人员在行政许可、行政处罚和行政检查等专卖执法过程中通过文字、音像等方式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行、归档保存等全部过程进行记录。依托信息化建设，市烟草局将执法全过程记录引入智能化、高效化轨道，“音像记录”实现了现场执法活动的及时采集、实时回传、轨迹回放和长期储存，“文字记录”实现执法文书一键生成并现场打印，保证了执法活动全过程留痕和可回溯管理。“我的亮证动作不是很标准，下次一定注意改进……”在金牛区烟草专卖局的办公室里，执法人员小黄正通过执法视频检视自己的执法言行。小黄说：“使用执法记录仪后，执法检查时我更加谨慎了，不仅时刻注意执法行为是否规范文明，还检视对法律法规的掌握是否到位。渐渐地，自己执法素养不断提高，业务能力不断提升，得到了零售户普遍认可。”“执法者必先受制于法。对执法全过程进行客观、真实记录，这是确保每一个行政执法行为经得起时间检验的利器，让执法乱象无所遁形。这既是法治政府建设的题中之义，也是执法人员必须适应的客观形势。”金牛区烟草局副局长说道。
法制审核 确保依法合规
“李某某作为卷烟零售户，应当在发证机关指定的烟草专卖批发企业购进烟草制品，却从非法渠道购进假冒伪劣烟草制品用于零售谋利，且涉案烟草制品货值达数千元，严重扰乱了市场秩序，损害了消费者合法权益，应依法惩处。下面，请大家对本案发表意见。”10月20日，锦江区烟草专卖局相关人员在分管副局长的主持下，就李某某存储假冒伪劣烟草制品案进行集体讨论。集体讨论，正是没收涉案物资、大额罚款、吊销许可证等重大执法决定的必经程序。
行政执法行为的合法性是法治的底线和红线。围绕“审核什么、谁来审核、怎么审核”等关键内容，市烟草局修订出台《成都市烟草专卖重大执法决定法制审核制度》，细化《重大执法决定法制审核目录清单》和《法制审核工作流程》，保证了法制审查有标准、有章法、有重点。锦江区烟草专卖局执法人员说，重大执法决定的作出，对企业、烟草零售户权利义务影响重大。通过落实审核责任、明确审核范围，严格审核程序，实现了执法决定公平合法，对于依法保障社会公共利益、行政相对人和当事人切身利益具有十分重要的作用。“法制审核是执法决定作出前的规定动作、必经程序和前置条件。”市烟草局法规处工作人员介绍，《成都市烟草专卖重大执法决定法治审核制度》要求全市烟草专卖局在依法作出涉及行政处罚、行政许可等重大执法决定前，必须对决定的合法性、适当性进行审核，未经法制审核或审核不通过的，不得作出决定。工作中，市烟草局自我加压，扩大合法性审核范围，强化重大行政许可、重大行政处罚、从轻或减轻处罚等执法决定的审核和管控力度，严格实行县级局初审、市局复核的“双审”制度，做到了多设几道“坎”，多加几把“锁”，促进严格规范公正文明执法。
在保证所有行政处罚案件100%法制审查的同时，市烟草局将各类执法制度文件、涉案物资处置等过程行为也全面纳入审核范围，今年以来，共审核规范性文件、重大案件以及罚没卷烟变卖、销毁材料600余份。“法治是最好的营商环境。”市烟草局主要负责人表示：“在奋力打造公平有序卷烟经营市场秩序的过程中，我们始终把法治放在第一位，坚守法治思维，运用法治方式，深化‘三项制度’建设。下一步，我们将积极响应国家法治建设的新任务和新要求，不断推动法治工作向深层次和高水平迈进，努力为法治国家、法治政府和法治社会建设贡献烟草力量。”
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