加快构建高质量发展的区域增长极
双核心是成渝城市群最重要的特点，也是最突出的优势。图为成都天府国际金融中心双塔
史育龙
以成都、重庆为核心的成渝城市群地处“一带一路”和长江经济带的联结点，拥有近1亿人口和近6万亿元经济总量，是继长三角、粤港澳大湾区、京津冀之后最大的区域经济体。2016年4月，国务院批复《成渝城市群发展规划》，提出要建设引领西部开发开放的国家级城市群。2017年4月25日，成都市第十三次党代会提出“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市空间发展战略，成为推动成渝城市群高质量发展的有力举措。
成渝发展势头引人瞩目
1997年重庆从四川分出设立直辖市不久，国家启动实施西部大开发战略。区域差距作为我国经济发展的基础性问题得到重视，通过大规模基础设施建设和特色产业培育等举措，西部地区经济增长速度在2007年首次超过东部地区，与沿海地区发展差距不断扩大的势头得到遏制。西部地区经济总量占全国的比重由2000年的17.1%提高到2018年的20.5%。近年来，在全国发展出现南快北慢的分化格局下，西南地区整体增长表现引人瞩目。今年上半年，西南各省市增长速度全部达到或高于全国平均水平。
在西部地区加快发展的进程中，成都、重庆双双实现从区域中心城市到国家中心城市的跃迁，表现尤为耀眼。2011年和2014年，重庆、成都的经济总量相继迈上万亿元台阶，到2018年分别达到2.03万亿元和1.53万亿元，位居全国城市第5和第8位，是排名最靠前的中西部城市。在全球化与世界级城市研究小组与网络（GaWC）的世界城市评级中，成都由2014年前的Gamma-级连续提升6级至2018年的Beta+级，位居我国香港、北京、上海、台北、广州、深圳6个城市之后，与杭州并列。重庆由此前未进入榜单连续提升至Beta-级。成渝两个地处西部内陆地区的城市，能够取得如此骄人成绩，得益于紧紧抓住了西部大开发、长江经济带发展和共建“一带一路”等国家战略带来的发展机遇，坚持深化改革扩大开放，形成了经济持续快速增长基本支撑力量。
基础设施条件发生巨变，为生产要素特别是高端创新要素集聚创造了条件。铁路、高速公路、高铁、航空和城市轨道等交通基础设施整体提升，能源、通信和生态环保等领域的基础设施供给短板也有很大补充。截至2017年底，成渝城市群地区铁路营业里程5845公里，占全国的4.6%；路网密度为316公里/万平方公里，是全国的2.4倍，形成了向北、向东和向南三个方向的铁路联系通道，成渝之间的时间距离，从耗时12小时的成渝铁路，跨入1小时17分钟的高铁时代。截至2018年底，成都和重庆城市轨道交通线路里程分别为329.8公里和313.4公里，分列全国第6位和第7位。成都双流国际机场开通国际地区航线114条，旅客吞吐量5295.1万人次，居全国第四，即将建成的天府新机场将进一步强化成都的航空枢纽功能。
对外开放水平显著提高，闯出了一条内陆地区参与国际分工和竞争合作的发展之路。成渝两市依托高新区、经开区、国家级新区和自贸试验区等开放发展平台，创新体制机制，共同打造出内陆地区开放发展高地。目前，驻成都、重庆的外国领事机构分别达17家和11家，位居西部地区前两位。成都立足高水平建设西部国际门户枢纽和内陆开放高地，努力构建联通全球通江达海的战略大通道，做强做优“三区五园多支撑”的开放平台体系，加快形成法制化国际化便利化营商环境。连接欧亚大陆两端的中欧班列从成渝起源，到目前成渝两市仍是始发中欧班列最多的城市，已经开通中欧班列、中亚班列、“蓉欧+”东盟国际铁海联运、渝黔桂新铁海联运等多条线路。2018年，成渝两市开行中欧班列超过3000列，占全国总量6300列的将近一半，覆盖范围拓展至河内、汉堡、明斯克、维也纳等境外数十个站点。
改革激发内生活力，成为支撑经济增长的重要基础。2015年，四川依托成（都）德（阳）绵（阳）地区开展全面创新改革试验起航。2017年和2019年，国务院两次向全国推广8个区域开展全面创新改革试验的36条改革举措，其中职务科技成果混合所有制改革等16条由四川探索形成并产生深远影响。2018年底，成都确定以绩效为导向的财政预算制度改革、以效率为导向的国资经营评价制度改革、以产出为导向的土地资源配置制度改革、以利民为导向的基本公共服务清单管理和动态调整制度改革、以成长为导向的企业扶持激励制度改革“五项制度改革”，作为高质量发展政策体系的总体设计。重庆自贸试验区出台了投资、贸易、金融和事中事后监管4个领域141条创新政策措施，还向国家上报了38项改革试点经验和创新典型案例，其中全国首创12项。此外，还向国家提出系统化赋权建议35条。改革成为激发增长活力、推动高质量发展的有效方式。
成渝双核协同对接
城市群是在一定空间范围内多个密集分布的城市共同发展形成的高度城市化区域。核心城市是城市群的龙头，其发展水平对于城市群的成长具有关键影响。双核心是成渝城市群最重要的特点，也是最突出的优势。成渝协同对接、相向而行，有助于形成具有强大辐射带动能力的龙头引擎，显著提高成渝城市群发展水平和质量。
成渝两市地缘相近人缘相亲，1997年同属四川省。虽然早在2011年，国务院批准的《成渝经济区区域规划》即提出“在川渝毗邻的潼南、广安建设川渝合作示范区”，2016年《成渝城市群发展规划》也提出“打造成渝发展主轴”要求，但在促进协同对接、实现相向发展方面，进展成效有限，产业上下游联系不多，部分领域结构雷同问题突出，竞争多合作少，导致地处成渝之间的“川东渝西”片区发展明显滞后于城市群北部和南部地区。成渝轴线上的资阳、遂宁、内江等城市和大足、潼南、铜梁等区县经济体量偏小，人均地区生产总值也呈现由成渝两端向中间依次递减态势。城市群核心地区呈现典型的“两头大、中间小”的“哑铃式”发展结构。
去年以来，成渝之间合作局面日益得到强化。2018年6月，川渝两省市在重庆签署《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划（2018-2022年）》，建立了主要领导共同召集、轮流主持的联席会议制度，两地交通、经信、环保等部门也建立了对口联系机制。成都牵头组建成渝轴线区（市）县协同发展联盟，成渝轴线地区12个县（四川、重庆各6个）签署《成渝轴线区（市）县协同发展联盟2019年重点工作方案》，统筹推进一批有共识、能见效的合作事项和项目。“相向发展”由愿景变为双方的共同实践。
下一步，成渝双方将在产业协作共兴、生态环境联防联治、开放平台共建共享、无障碍旅游合作、市场监管体系一体化、规划和自然资源、建筑业协调发展、共建巴蜀美丽乡村示范带等重点领域深化合作，决定成立成渝城市群一体化发展毗邻地区合作联盟，支持率先打破行政壁垒，加快协同发展、融合发展，打造引领成渝城市群一体化发展的先行区，重点推动广安、潼南、达万、泸内荣永等川渝合作示范区协同发展，同时共建成渝中部产业集聚示范区，促进条件成熟的地区加强分工协作，建设成渝城市群一体化发展示范区。这些促进双方对接融合的举措，在弥补川东渝西地区发展短板、提高城市群地区经济密度的同时，将显著提升成渝双核的龙头引擎作用。
成都东进塑造成渝城市群新格局
成都坐拥“天府”，人口密集、生态良好、产业基础雄厚的综合优势日益显现，得益于近年来不断优化的国际营商环境，成都已成为外商投资青睐地，截至今年7月，落户成都的世界500强企业总数已经达288家，居内陆城市前列。在中心城市迅猛发展、成渝对接融合不断推进的大背景下，成都提出东进战略，形成数千年的单中心集聚、圈层式蔓延形态开始向“一山连两翼”转变，龙泉山也将由城市发展东缘，向连接东西双城的城市绿心转变。城市发展格局的“千年之变”,将成为成都建设生态文明、践行绿色发展理念、实现可持续发展的生动实践。千年古城成都，通过推动龙泉山东侧的简阳、简州、淮州、空港4大新城开发，构建出以龙泉山脉为中心，东西两侧发展的城市空间新格局，实现城市能级跃升。
成都东进，要探索新时代城市发展新路径。随着我国由高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统产业和产品的增长空间十分有限，依靠扩大建设用地规模、招商引资发展传统加工制造产业的城市发展模式也难以再现辉煌，迫切需要探索一条新的以经济发展为基础的城市发展新路，其核心要义有三。一是要把生态建设、环境保护和保护传承历史文脉放在重要位置，建设一个有宜居品质、有文化内涵的新城新区。二是要建设面向未来的现代化基础设施体系，以信息通讯、能源交通为重点，顺应数字经济、智慧社会发展的时代步伐。三是要努力提供高品质的社会治理和公共服务，吸引集聚创新要素，以新产业提高城市经济增长的效率效益，夯实城市可持续发展的经济基础。只有这样，才能体现以人民为中心的发展理念，确保新区建设和发展始终走在时代前列。
成都东进，要推动城市辐射带动能级跃升。进入新世纪以后，随着城镇化进程加快，国内不少城市都采用新城新区方式突破传统自然地理屏障，实现城市空间跨越发展。在这些探索中，杭州滨江区的发展，代表了杭州从“西湖时代”走向“钱塘江时代”。从1990年建设国家级高新区，到1996年设区，滨江区致力于建设世界一流高科技园区、全国数字经济最强区、浙江高新产业重大集聚区、杭州拥江发展示范区，2018年实现生产总值1351亿元，增长11%，占全市3%的人口，在占全市0.4%的土地上，创造出占全市1/10的产出，彰显了城市发展新路径的巨大威力。成都东进，可借鉴滨江区确定的“产业引领、创新驱动、产城融合、民生优先”发展路径，坚持“绿水青山就是金山银山”，以一流的环境吸引一流的人才、以一流的人才创办一流的企业、以一流的企业反哺一流的城市；坚持优化创新创业生态，走以人才带项目、以项目引人才的招商引智良性循环之路；坚持以政府自身改革激发全社会活力，把体制机制创新作为创造新优势的重要法宝，走出一条适合成都特点的城市发展新路，使成都在城市规模倍增的同时，辐射带动能级同步跃升。
成都东进，要引领成渝城市群高质量崛起。中央《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确提出促进成渝城市群协同发展，打造引领西部地区开发开放的核心引擎。成渝城市群经济总量占西部地区比重已经达到1/3，占全国比重也上升到6.8%，在全国发展格局中承担更加重要任务的条件。成都东进过程中，一是空间布局要注重与重庆向西发展的战略安排相衔接，以广安、潼南、泸（州）内（江）荣（昌）永（川）和达州、万州等区域为重点，集中力量攻坚克难，加快形成成渝之间的次级中心城市。二是要把共商共建共享区域性基础设施放在首要位置，在密切内部联系的同时，以国际陆海贸易新通道为抓手，构建对外合作大格局。三要重视产业发展的关联性，以产业链、价值链和供应链为基础，构建产业生态圈，建立紧密稳定的区域经济联系，形成“1+1>2”发展合力。今年7月，推进川渝经济社会发展全面合作座谈会在成都召开，双方签署了《深化川渝合作推进成渝城市群一体化发展重点工作方案》和《关于合作共建中新（重庆）战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”的框架协议》等共“2+16”个协议（方案），川渝合作加快向纵深推进。双方决定以成渝城市群一体化发展为主线，从规划编制、生态环境、基础设施、产业合作、开放平台等重点领域入手，建立健全横向联动、定期会商、运转高效的工作机制，加强两省市协商合作，共同推动成渝城市群一体化发展上升为国家战略。
东进，既是成都自身城市空间格局演进的要求，也顺应了成渝城市群高质量崛起的时代命题，集国家战略与地方发展需求于一身，成都的东进将成为当代中国城市在努力实现高质量发展进程中的重要探索实践。
（作者：中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员）
川渝合作
大事记
2019年7月10日
四川和重庆签署了包括《深化川渝合作推进成渝城市群一体化发展重点工作方案》在内的3个合作协议（方案），川渝合作继续纵深推进
2019年3月19日
中央深改委第七次会议审议通过的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确提出促进成渝城市群协同发展，打造引领西部地区开发开放的核心引擎
2018年6月
重庆与四川两地政府共同签署《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划（2018—2022年）》
2017年1月
国务院批复的《西部大开发“十三五”规划》强调，发展壮大成渝城市群，打造西部地区经济增长重要引擎
2016年5月
国家发改委和住建部联合发布《成渝城市群发展规划》，成为国务院批复的第三个跨区域城市群规划
2015年12月26日
成渝高铁正式开通运行
2015年5月
四川省政府和重庆市政府联合签署《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》
2011年5月
国务院正式批复《成渝经济区区域规划》，提出建设“成渝经济区”
2001年底
成都、重庆两地签订《重庆—成都经济合作会谈纪要》，提出携手打造“成渝经济走廊”
1995年9月15日
成渝高速公路全线通车，连接川渝腹心地带简阳市、隆昌县等14个县（市）区
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