城区遛狗三次即捕杀？依法行政不能想罚就罚
新闻背景
据报道，11月13日云南昭通威信县发布《关于威信县文明养犬、禁止遛狗的通告》，其中明确规定：县城城区内禁止遛狗，一旦发现，第一次给予警告；第二次县城市主管部门将根据《昭通市城市管理条例》第四十六条之规定：处50元以上200元以下罚款；第三次联系公安机关予以捕杀。该通告发布后，在网上引发了争议，有人点赞，也有人批评。
规定本身首先应建立在依法行政基础之上，规范好自身行政行为，而不是想怎么罚就怎么罚。
但凡关于狗的话题，总能引来激烈交锋。随着社会的文明进步，更多人喜欢狗，愿意花时间花精力去养狗。但与此同时，少数人的文明养狗素质的确有待提高：任其随地便溺不清理，外出遛狗不牵绳，不办狗证不打疫苗，违规豢养大型犬、烈性犬……凡此种种，有的已经严重影响邻里和谐，甚至酿成暴力事件。如今，不断加大对不文明养狗行为的管理，渐成各地共识。
用经济学的词汇来说，养狗行为具有一定“负外部性”（行为主体的活动对他人和社会所产生的消极影响），正如司机开车不守规矩，受影响的绝不只是司机本人。应该像约束司机开车一样约束养狗行为，既保护爱狗人士的养狗权利，也保护他人不被邻居养狗侵扰伤害的权利。从这个意义上讲，威信县这则通告的出发点，客观上也是对文明养狗的一种规范。
但“城区遛狗三次予以捕杀”的规定，因为过于血腥暴力而引发了舆论争议。在很多人眼中，狗命亦是命，动辄一个“杀”字，显出了执法的野蛮。其实，无论我们怎么看待自己养的狗，但在法律层面，被饲养的动物，说到底仍是隶属于人的财产。如此规定，真正的问题不在于野蛮与否，而在于有没有法律依据。
这则通告上，虽然盖了当地四个部门的公章，但在法律位阶上，应只属于几个行政部门联合印发的规范性文件。而法律早有明确规定，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项。换言之，规范性文件中行政处罚条款的合法性，必须有上位法作为明确依据。
通告中提到，“第二次县城市主管部门将根据《昭通市城市管理条例》第四十六条之规定处50元以上200元以下罚款。”该条具体内容是这么规定的：违反本条例第三十条规定的，由城市管理综合行政执法部门责令改正，处50元以上200元以下罚款。而第三十条规定的内容为，饲养宠物不得影响他人生活，危及他人安全。大型犬、烈性犬应当圈养或者拴养，不得放养。携带其他宠物出户的，应当牵系。
可见，通告内容系对此进行了细化，明确了第一次、第二次、第三次如何具体执行。问题是，“第三次联系公安机关予以捕杀”显然没有任何依据，应当属于新设行政处罚。
而且，《昭通市城市管理条例》第四十六条“处50元以上200元以下罚款”是有前提的，即饲养宠物不得影响他人生活，危及他人安全。大型犬、烈性犬应当圈养或者拴养，不得放养。携带其他宠物出户的，应当牵系。因此不难发现，该条例中并没有涉及“县城城区内禁止遛狗”的内容。
目前看来，威信县这则通告中，部分内容缺乏上位法依据，而这本身就值得商榷。或许这样出台一份通告更简单和高效，但是法无授权不可为。文明养狗确实不能仅仅诉诸道德，需要健全相关法规及管理制度，并以此作为尺度约束养狗行为。只不过，规定本身首先应建立在依法行政基础之上，规范好自身行政行为，而不是想怎么罚就怎么罚。
成都商报－红星新闻特约评论员 舒圣祥
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