全球城市的历史演进与治理优化
于洋 焦永利
全球城市的历史脉动深深地植根于人类文明的跌宕起伏之中。在不同历史阶段，全球城市不断演绎着崛起、繁荣与衰亡的循环。回顾这一历程不但有助于我们理解人类文明的演进轨迹，还将助力我们更好地应对莫测的全球未来。成都在世界城市网络中的地位不断攀升，十分有必要将发展的视野延伸拓展到全球广度与历史纵深，从中汲取营养，更好走向未来。
透视发展密码 把握发展规律
全球城市往往因国际贸易的繁荣而崛起，也因其衰落而陨落，历次贸易线路的更迭见证了沿线那些全球城市的兴衰。纵观人类文明史，一共出现过十余次贸易路线的更迭，深刻影响了全球城市的发展史。在一波又一波的全球化浪潮中，不断有新的全球城市登上历史舞台的中央，成为某一段历史时期的主角。
公元前10世纪至公元4世纪，国际贸易的中心位于地中海区域。因此，当时的全球城市往往分布在地中海沿岸，如雅典、迦太基、亚历山大、罗马等。这些城市伴随着罗马帝国的强大走向顶峰，也随着罗马帝国的分裂、欧洲统一大市场解体而衰落。
随后，中华帝国崛起使得地中海贸易逐渐被东西方之间的丝绸之路所取代。于是，长安、君士坦丁堡、大马士革、巴格达等城市成为主导全球贸易的中心，这一贸易网络的繁盛一直延续到公元17世纪。同时，在公元10世纪至公元15世纪，分裂的欧洲大陆再次出现两条贸易路线，分别是作为丝绸之路延伸线的地中海贸易网络和以北海为中心的汉萨同盟贸易网络。前者在佛罗伦萨和威尼斯等城市国家中催生了文艺复兴运动；后者则孕育了安特卫普和布鲁日等全球城市。
公元15世纪之后，大航海时代的欧洲殖民者凭借船坚炮利在全球开辟新的贸易路线。第一批西班牙和葡萄牙殖民者在非洲西海岸和印度洋开拓了通往东方的新航路，建立了从里斯本出发，经由科伦坡直到孟买的殖民地体系。第二批荷兰殖民者依靠金融创新、航海与造船技术改进，围绕大西洋建立了“三角贸易网络”，使阿姆斯特丹、圣保罗、金士顿（牙买加）等成为新晋的全球城市。第三批英国殖民者则统一了之前的贸易体系，将殖民势力范围伸向远东，新加坡、槟城、曼谷、广州等城市开始融入全球贸易体系。
进入19世纪后，美国和日本等国加入海外殖民扩张，泛太平洋沿线的洛杉矶、旧金山、东京、大阪等城市晋升为全球城市。第二次世界大战后，美国取代英国成为全球霸主，并开始在全球推行以福特主义为代表的现代大工业全球协作体系，纽约、芝加哥、底特律等成为全球城市的翘楚。
20世纪80年代后，以跨国公司、产业转移、资本市场和金融服务为代表的全球扩张导致了亚太地区全球城市的崛起，北京、上海、香港、孟买、班加罗尔成为其中的代表。
2008年全球金融危机之后，新兴市场经济体中的顶尖城市加速跃上全球舞台，开始产生越来越大的影响。
通过梳理这一历程可见，全球城市体系并未一成不变，所有超越本土市场的全球城市的崛起都具备五大关键性特征：（1）依托于交通网络的跨境贸易；（2）具有开拓精神的企业家；（3）对贸易体系的制度创新；（4）对新市场和新产品的探索；（5）天时地利人和的地缘政治机遇。这五大关键性特征可以看作全球城市的“发展密码”，失去其中任何的关键性特征都将动摇全球城市的领先地位。
直面发展挑战 优化治理策略
根据《全球城市简史》一书的分类，当前全球城市可分为三种类型：（1）成熟的全球城市，指发达国家业已成型的全球城市，如纽约、伦敦、巴黎等；（2）新兴全球城市，指新兴经济体中正在崛起的、综合性的全球城市，如上海、北京、伊斯坦布尔等；（3）新全球城市，指那些通过细分领域跃升为具有一定全球影响力的城市，如以色列的特拉维夫、中国的义乌等。从这一分类来看，成都应属于“新兴全球城市”这一类别。
当前，面对城市功能演变、全球化剧烈调整、智能社会科技冲击等因素的影响，无论何种类型的全球城市都面临三大挑战：一是如何在全球化市场和激烈的城市竞争中找到一条独特的、可持续的发展途径；二是处理好城市经济增长带来的收入差距拉大、族群对立等社会后果；三是处理好全球城市模式带来的区域冲突等外部性问题。
为此，要发展成为全球城市，必须构筑可持续竞争力，提升引领产业发展的能力和全方位的治理能力。努力成为国际贸易、跨境服务、跨国公司、企业家、移民、资金等活动和要素的首选集聚地，着力培育相应的商业氛围、基础设施、宜居条件和物流体系，争取企业与各类组织全球总部的设立、争取最有前景的公司上市、争取有影响力的媒体和信息服务机构落户，持续地推动创新、吸引投资、保持繁荣。同时，全球城市的竞争力不仅体现在生产方面，还需要构建适合的制度框架，提升公共事务的治理能力。随着人口迅速增加、国际投资扩大，对土地、住房、交通、能源、公用事业和公共服务的需求也会急剧增加，这也可能导致财政赤字、资源短缺以及宜居性下降、污染、拥挤等严重城市问题。需要强化对公共目标的关注，如增加就业机会，提高税收和公共品投资能力，优化城市资产运营维护，提升生态环境质量等。还需要增强区域协同发展的能力，确保周边区域不发生冲突性竞争。
在以上共性之外，不同类型的全球城市也面临不同的问题，需要有针对性的治理优化思路。对于成都这样的新兴全球城市而言，国际经验表明需要重点关注以下三大挑战：（1）基础设施和开发投资的资金来源；（2）吸引高技能专业人才，并努力弥合与本地劳动力之间的技能差距;（3）对周边都市圈区域的发展带动与功能协调。相应的十大治理策略包括：（1）为新经济与新兴创业活动提供更大支持；（2）人口透明化管理、促进农民工市民化；（3）供给可负担的健康住房；（4）增加公共服务设施的公平性、包容性；（5）提升应对气候变化、洪涝等灾害的能力；（6）探索城市用地更加高效的利用方式；（7）优化营商环境、完善监管体系；（8）保持对国际人才的开放性和吸引力，营造多语言社会环境；（9）建立清晰、引人关注的全球品牌与身份认同；（10）促进国家对自身区域战略议程的认可与支持，增强都市圈内的联系，实现更好的空间治理。
（作者：于洋，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授；焦永利，中国浦东干部学院副教授、中国人民大学城乡规划与管理研究中心特邀研究员）
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