垃圾分类④生活垃圾分类的实践困境与义务进路
2019年6月30日，上海，居民小区内的分类垃圾投放点。澎湃新闻记者 陈建慧 图
自2000年北京、上海、广州等城市被选定为“生活垃圾分类收集试点城市”以来，各地政府在财政、宣传教育、立法等方面积极对生活垃圾分类进行倡导和投入，虽取得一些成效，但效果不尽人意。
垃圾焚烧发电是当前应对垃圾与日俱增的最为经济的方式。然而，进入城市与社会的转型阶段，大气污染、邻避事件使得看似经济的垃圾焚烧背后巨大的社会成本逐渐凸显。一直以来，尽管有诸如日本和美国等国的经验作为典型示范，但鉴于国情和相关法律理论、产业技术的不成熟，国家和政府竭力探索生活垃圾强制分类和付费以外的其他潜在路径。
毕竟，强制分类作为一项强制性义务，其规范性和拘束力的配置是以为公民承担生活垃圾分类义务甚至是公民环境义务为代价。在经历十多年的挫折之后，经验与实践自觉地指明了强制分类的基本立场。为此，2017年国家发展与改革委、住房与城乡建设部将《生活垃圾分类制度实施方案》(以下简称“方案”)先行置于选定的46个城市进行实践尝试，希望从局部性的试点试验中吸纳地方经验，自下而上地反馈到立法决策层，为正式的制度设计提供参考。
《方案》与背后的“四个断裂”
1.《方案》的整体评价
在《方案》出台以前，各地在地方性立法活动中大都对生活垃圾强制分类采取观望的态度。为了呈现中国不同城市之间在生活垃圾强制分类这一问题上的认知差异和变迁，笔者选取了北京、上海、广州、重庆、深圳、杭州、成都、沈阳、银川9个城市的生活垃圾分类立法作为样本进行考察，见表1。其中，《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》和《成都市城市生活垃圾处理收费管理办法》虽未对公民生活垃圾分类作出明确规定，但二者制定规范文件均是以“谁产生、谁付费”为原则，对生活垃圾强制分类进行积极地探索。
相较于表1中的各类规范性文件，《方案》在以下几个方面做出改进:①明确在46市的公共机构和相关企业中实行生活垃圾强制分类，实验性地践行“污染者付费”原则；②强调政府在生活垃圾分类中的主导地位，并以此为出发点进行配套体系建设和政策激励；③提出以城市智慧环卫系统和“互联网+”模式创新促进垃圾分类回收。
同时，《方案》也存在明显缺陷:①缺少不履行与怠于履行强制分类的责任性内容；②《方案》整体侧重于政府面向的生活垃圾分类制度设计，虽也将全民参与作为原则性内容，但对全民参与的性质、深度和广度却未作出明确规定；③生活垃圾分类是一项与个人生活方式密切相关的基础性公益事业，《方案》只浅显地提及“引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类”，对公民生活方式的立法培育关注不够。
2.生活垃圾分类中的“四个断裂”
生活垃圾分类在过去十多年陷入裹足不前的怪圈，有其背后特殊的中国式境遇和否定性经验。
这可以用“四个断裂”来概括:生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂、生活垃圾分类意愿与行为的断裂、垃圾分类回收再利用循环机制的断裂、法律政策设计初衷与运行实践的断裂。
(1)生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂。在国外实践中，生活垃圾分类作为一项公民基本环境法律义务已是一项普遍性的选择。结合我国目前的现状，虽我国并未将公民环境义务写入《宪法》，但《环境保护法》第6条第1款规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务”，第4款进一步规定:“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。进而在宏观层面上为生活垃圾分类义务的确立提供依据。2012年3月施行的《北京市生活垃圾管理条例》第6条规定: “单位和个人应当遵守国家和本市生活垃圾管理的规定，依法履行生活垃圾产生者的责任，减少生活垃圾产生，分类投放生活垃圾，并有权对违反生活垃圾管理的行为进行检举和控告”。《北京市生活垃圾管理条例》是国内首个为公民设置生活垃圾分类义务的规范性文件。遗憾的是，作为生活垃圾分类义务上位概念的公民环境义务在相关法律体系中一直以抽象、模糊的形象存在，在缺少细致、翔实的规范结构的同时具有更为浓烈的政治隐喻和道德色彩。在整个规范话语体系结构中，公民环境义务被作为一套修辞术语束之高阁，并不如日本法律体系那般自上而下地对公民环境义务进行情景化的翔实运用。
（2）生活垃圾分类意愿与行为的断裂
以一组实地调查数据为例，根据对宁波市6区2036户社区居民进行的实地调查数据，城市居民愿意参与垃圾分类的比例(82.5%)明显高于实际参与垃圾分类行为的比例(13%)。经过政府十多年来的大力推进和宣传教育，公民普遍对生活垃圾分类的环境效益具有积极的认知，只是受限于生活垃圾分类的情景因素、便利因素以及成本与收益之间的差距，加之政府作为管理者和引导者在利用立法对公民生活垃圾分类行为进行规范和运用政策工具对公民进行激励上的欠缺，公民生活垃圾分类意愿与行为之间的鸿沟一直未能得到有效弥合。
（3）垃圾分类回收再利用循环机制的断裂。生活垃圾分类作为回收再利用循环机制的前端环节，直接关系着后续各环节的系统性和效率性，在某种程度上决定了废弃物无害化、减量化、资源化的成败。回顾日本在生活垃圾分类、回收、循环再利用过程中取得的瞩目成绩，除了其设计出一套符合国情、民情的法律体系外，更依赖于其在致力于构建循环型社会导向下的废弃物管制对策体系，见图1。
图1 循环型社会导向下的日本废弃物管制对策体系
在此罗列出日本的废弃物管制对策体系，意图不在于倡导对这一体系的经验照搬与全盘复制，而是为了阐释生活垃圾从分类、回收到循环再利用不仅涉及技术创新、生产安排、生活方式、法律规范、组织形式、行政管理和经济工具，而且各环节、各要素之间在高度联动的同时也以某种不规则的形式相互影响，用复杂和系统描述性话语尚难以概括其内在机理。
就当前我国循环再利用机制的设计与实践而言，断裂、分歧、滞阻充斥着整个过程。从绿色消费语境下的商品包装，到付费机制、生产者责任延伸制度，到生活垃圾安全处理、废弃物再生利用，再到技术革新、信息公开、公众监督、环境教育，各个环节自身都存在着亟待解决的问题，遑论各环节的协调与相互促进。
（4）法律政策设计初衷与运行实践的断裂。自2000年以来，无论是制度性投入还是资源投入都持续不断地往生活垃圾分类回收这一领域输入，然而巨大的投入与收效甚微的反差之间横亘的是法律政策设计与运行实践之间的断裂。
具体可以从垃圾分类标准被弹性执行和终端强制分类缺位两处予以说明。首先，各类规范性文件基本按照“三分法”或“四分法”对生活垃圾分类做出类型化的规定。具体在实践中，垃圾桶仍按照可回收物、不可回收物的划分设置，在缺少细致分类指南的情况下，居民难以一一分辨可回收物与不可回收物，且一旦可回收物中混入不可回收物，垃圾分类的效率将大打折扣。其次，我国人口基数大、生活垃圾产量大、公民垃圾分类意识淡薄、环卫工人缺少垃圾分类的专业素养，政府要求居民做好垃圾分类的同时没有强制性地要求垃圾收运和处理过程中的二次分类。
生活垃圾分类义务的逻辑分析
客观地说，义务进路无法全面深入地解决“四个断裂”的问题，因为“四个断裂”涉及经济学、社会学、心理学因素，所以必须承认规范性进路有其结构上的局限。
义务的设置尤其是面向全社会为每一个原子化的公民设置义务，是一项艰难的抉择。法律法规政策文件对公民环境义务或生活垃圾分类义务以抽象迂回的方式予以阐释适用有其背后的内在原因。
生活垃圾分类义务作为一般环境义务，也包括预防义务、填补义务、改善义务与合作义务。在生活垃圾分类的场域中，义务主体不仅仅局限于公民，政府和企业也在生活垃圾分类义务主体之列。
对于公民而言，预防义务体现为绿色消费、避免过度使用一次性产品，亦即一种减量义务。环境法语境下的填补义务有其自身的特殊性，既有传统侵权责任法中填补受害人人身和财产损害的功能，也具有填补环境损害的功能，同时基于填补义务的社会化面向可设置于损害发生之前。填补义务的脉络蕴含于生活垃圾处理费的收取、对拒不履行生活垃圾分类的单位和个人进行处罚等责任分配和承担过程中。改善义务更多的是强调以低碳、节俭、环境友好为精神调整日常生活方式。合作义务是公民配合社区、政府部门的相关举措。
对于企业而言，主要是预防义务、改善义务和合作义务。譬如，在生产产品时避免过度包装，积极回收自己生产的废旧物品，配合政府。
对于政府而言，其环境保护义务意涵下的生活垃圾分类义务是更为宏观抽象的“现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务”，具体的类型及衍生结合具体情境分析。笔者认为，预防义务、填补义务、改善义务与合作义务之间既有区别但又是以连续糅合的形式存在，没有绝对的义务类型界限，应当避免用割裂的视角孤立评价生活垃圾分类行为。
与日本细致、明确、翔实的生活垃圾分类义务体系相比较，我国既有的涉及生活垃圾分类投放的规范性内容则更为宏观、抽象、模棱两可。例如，《固体废物污染环境防治法》第7条规定:“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品”。在该条款中“鼓励”本质上属于倡导性规范，不具有拘束力和强制性。该法第16条进一步规定：“产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染”。从该条款的表述中可知，“应当”是强制性规范，是所有单位和个人必须履行的义务，怠于履行或不履行需要承担相应的民事责任、行政责任甚至是刑事责任。至于公民与政府在生活垃圾分类回收事项上的合作义务，《固体废物污染环境防治法》没有明确提及。
由此可知，当前的垃圾分类法律和政策文件并未完整、周延地建构起生活垃圾分类义务的体系，预防义务和合作义务付之阙如，改善义务和填补义务部分地散落于各类规范中。
生活垃圾分类义务的配置与实现
全国各地对垃圾强制分类的重视与探索，为生活垃圾分类义务的实现提供了良好机遇。在当前的现实语境下履行生活垃圾分类义务，首要任务是对生活垃圾分类的现状加以判断，并选择合适的展开路径，明确公民、企业、政府在实现生活垃圾分类过程中，各自应发挥的作用。
1.生活垃圾分类义务框架的重构
在逻辑上，重构生活垃圾分类义务需要从三个路径同时切入：①立法路径，即通过制定新法或修订旧法，勾勒出生活垃圾分类主体的垃圾处理责任；②行政路径，即不断完善生活垃圾分类回收再利用管理体制机制，提升政府在生活垃圾分类回收再利用中的能力；③严格的惩罚与监督措施，即建立评价惩罚机制，强化政府对不当处理生活垃圾的处罚和监管。
在体系上，以《环境保护法》为基本法，提纲挈领地规定公民的生活垃圾分类义务。《环境保护法》第49条第3款和第4款分别规定：“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境”，“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”，对特定类型的废弃物处理做出规定，但尚未对生活垃圾分类做出一般性的规定。在《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》这两部综合法中对生活垃圾分类的义务构成、责任要件做出普适性规定。
除此以外，根据实践需要，可以考虑对当前法律体系中的部分内容进行修改和调整，消除规范性文件在概念界定、主体确定、拘束力、法律责任、内容分布上歧异和不同步，以实现体系、结构、内容上的协调。例如，构建一个由《绿色消费法》《厨余垃圾循环资源促进法》《电子产品回收再利用促进法》《包装控制法》等组成的源头治理、末端处理和资源循环有机体系。至于上述专项规范性文件的位阶选择，则根据结构需要和行动情境确定。
在内容上，可在《循环经济促进法》中规定“合理分担义务”。在《固体废物污染环境防治法》中规定公民的废物处理义务:“居民应当通过控制废物的排放、使用再生产品实现废物的再生利用，同时必须通过废物分类，尽量自行处理日常生活中产生的废物，配合国家以及社区有关废物减量以及废物妥善处理政策规定的相关措施”。此外，对于随意丢弃、焚烧废物的行为施以相应的自由刑和财产罚。
在《厨余垃圾循环资源促进法》中规定:“消费者应当通过努力控制厨余垃圾的产生，尽量促进厨余垃圾的循环再利用”。在《绿色消费法》或《包装控制法》中规定:“消费者应尽可能选择可反复使用的商品包装，控制过度包装商品的使用，努力控制包装废物的产生，促进包装废物的分类收集和再利用。”
2.绿色生活方式的培育:立法与宣传教育
绿色生活方式的立法培育不是孤立的，与之相伴的是产业结构、经济增长方式、消费选择的多重共时性转变。换言之，对促进生活垃圾分类的绿色生活方式的理解与运用，绝不能仅仅局限于规定控制消费、使用再生产品、妥善处理废物。在绿色生活方式立法培育上，无论是《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》，还是《绿色消费法》《厨余垃圾循环资源促进法》《电子产品回收再利用促进法》《包装控制法》，对绿色生活方式的规定都是不够的。2017年施行的《民法总则》第9条富有创新性地将绿色原则引入民法体系，便是基于一种更为宏观的视角将绿色生活方式以微观而深刻的方式渗入私人生活的细节。
凡是涉及公众参与内容的法律法规、政策文件，都倡导面向全社会的宣传和教育。《方案》关于宣传教育提到要“普及垃圾分类知识”“强化国民教育”“开展垃圾分类收集专业知识和技能培训”“建立垃圾分类督导员及志愿者队伍”“充分发挥新闻媒体的作用”。
客观地讲，《方案》提及的宣传教育的五个方面都是促进生活垃圾分类切实所需的，但由于缺乏生活垃圾分类责任的挂钩，即使是多样化、细致化、常态化的宣传教育也容易流于形式。过去20年的垃圾分类经验便是例证。
3.政府单中心治理逻辑的转变
“生活垃圾分类问题是一个涉及居民、政府和环保者三个利益相关群体以及经济、环境和社会三个因素的多主体、多目标决策问题”。可以说，行政机关现有对生活垃圾分类回收的单中心治理逻辑，与强调生活垃圾分类义务的多主体参与在某种程度上而言，是不兼容的。
运动式干预忽视了生活垃圾分类日常性中隐含的文化性、连续性和生活方式转变的漫长性。此外，不对等的关系难以激发社会主体的参与性与积极性。更为重要的是，有限政府应破除全能政府的想象，在认清自身权力边界的同时也应当承认自身的局限性，尤其是在涉及普罗大众生活逻辑的事项上。“政府归政府”“市场归市场”“公民归公民”“企业归企业”不仅仅是停留在纸面上和口号中的格言，也应当是公共行动的指南。
生活垃圾分类是一项犹如毛细血管的“微治理”事务，越是在自上而下的法律法规、政策文件与公众自下而上的需求与困难相对接时，统一性与差异性的碰撞便凸显出来。在面对公民意愿与行为的脱节时，社区和其他基层组织的出场便显得十分重要，因为社区和其他基层组织一方面能够直面公众的偏好和需求，另一方面能够作为一个中介和通道，将法律法规、政策文件中统一性内容与千差万别的地方情境衔接起来。因此，给予社区更多的治理空间是生活垃圾分类语境下政府对“单中心治理”模式转变的应有之义。
4.创新与激励:“互联网+精准监控”
便捷性一直是决定生活垃圾分类成败的关键性因素，而技术在某种程度上决定了便捷性的发展空间。
“互联网+分类回收”模式不是简单地把互联网与生活垃圾分类回收拼凑起来，而是以互联网、物联网作为技术支撑，将传统不可见的生活垃圾“分类－投放－收集－运输－分拣－处置”过程纳入互联网、物联网的公开、透明运作逻辑之中，具有数据准确、信息透明、交投便捷、服务专业、线上和线下相结合、付费与激励相结合的特点，如图2。
2017年北京市东城区崇文门外街道在这一思路的启发下，将互联网与全过程精细化管理融合起来，通过专业的垃圾分类回收APP对厨余垃圾分类进行积分奖励，对可回收物实现在线上门预约回收，并建立专业的信息监管平台，对辖区内的居民小区、餐饮企业、办公写字楼等产生垃圾的场所进行全面覆盖，实现从产生源头－运输过程－末端处理的跟踪与监控。数据显示，“通过半年的试点运行，崇文门外街道崇文门东、西两个试点社区垃圾分类取得了初步效果。两个社区日均产生垃圾总量2.5吨，日均厨余垃圾分出量达到0.6吨，厨余垃圾分出率达到20%以上，小区居民知晓率达到了90%以上，参与率达到55%，垃圾减量率达到25%以上”。
结语
《方案》拉开了生活垃圾强制分类的序幕，尝试循序渐进、由点及面地解决“垃圾围城”。在肯定《方案》突破性进步的同时，也需认识到《方案》存在的不足之处，尤其是对公民生活垃圾分类义务的欲言又止和对“四个断裂”的忽视。“四个断裂”在某种程度上既可以说是旧有制度和政策的盲点，也可以说是旧有思路的产物。生活垃圾分类义务的提出，一方面是为了跳脱出惯性思维的怪圈，另一方面是为了在力所能及的范围内有差别地弥合“四个断裂”。生活垃圾分类义务的良好实现，除了实质化、具象化和可操作的体系内容配置外，还需要义务性质以外的其他方法的支持，例如绿色生活方式的培育、政府单中心治理逻辑的转变以及智慧社会背景下“互联网+ 精准监控”。
[作者冯林玉系重庆大学法学院博士生，秦鹏系重庆大学法学院教授。本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“生产者责任延伸制度的理论与实践”；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“我国环境宪法的规范建构及其适用研究———基于比较法的视角”，“环境公共治理体系的展开路径研究———基于效率和程序的法治视角”。本文首发于《中国人口·资源与环境》2019年第5期，澎湃新闻经作者授权刊发，刊发时有删节。]
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