破解资金瓶颈大力发展各类政府建设基金

□ 张向东  谢剑

市委四届六次全会明确了建设“成渝门户枢纽、临空新兴城市”的发展定位。在国家加大对地方政府债务防范化解和监控的宏观背景下，本文就如何充分发挥地方财政资金引导作用，撬动社会和金融资本加大对各类项目投入的力度和规模，加快发展和建设各类地方政府建设基金的路径和选择作初步探讨。

一、在宏观强监管背景下，地方政府可供选择的融资手段

1、发行地方政府债券。

在新预算法和国务院43号文件实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。但主体仅为省或直辖市级政府，地市级政府只能通过省级转贷。主要类型有：（1）一般债券。无收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。（2）专项债券。有收益的公益性事业由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2、PPP项目融资。

PPP项目融资是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势提高公共产品或服务的质量和供给效率。其类型可分为外包类、特许经营类、私有化类等。（1）外包类PPP项目是指由政府投资，私营企业承包整个项目中的一项或几项职能。（2）特许经营类PPP项目是指私人组织参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与各个部门共担风险，共享收益。（3）私有化类PPP项目是指私营企业负责项目全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费回收投资实现利润。

3、政府引导基金、产业发展基金、PPP模式下三种产业投资基金。

（1）政府引导基金。通常由地市级以上政府牵头，联合金融机构发起成立，以财政资金为劣后，起到通过少量财政资金的“种子”作用，撬动金融和社会资本，达到基金放大效果，扩大基金对项目投入的规模和力度。（2）产业投资基金。产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，可以解决新建项目融资问题，存量项目债务问题，政府平台公司资产负债约束问题。（3）PPP模式下的三种产业投资基金其核心是在公共服务领域引入市场机制，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式下的三种产业投资基金进行城市基础设施的建设与运营，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利，提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

二、抓好政府引导基金、产业发展基金和PPP模式下的产业投资基金是建设“成渝门户枢纽、临空新兴城市”的现实选择和重要抓手

1、财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》明确，在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券，并优先选择土地储备、政府收费公路两个领域试点发行，鼓励有条件的地方立足本地区开展试点。

重点做好土地储备专项债项目的编制，对拟申报发债项目采取筛选、审核，参照“土地储备专项债券发行项目条件”，按照“先定项目后定额度”原则，报请市政府确定全市发债项目及其对应的额度；财政部门按照政府债务管理要求以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核拟发行和使用土地储备专项债券的项目风险，做好土地储备专项债券发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作。

2、由政府出资设立政策性母基金，以股权投资方式与社会资本共同设立子基金，通过子基金市场化运作，发挥财政资金的杠杆放大效应，重点支持创新创业、中小企业、产业转型升级、基础设施和公共服务等四大领域的投资。

产业基金+PPP模式下的投资基金已成为地方政府最青睐的首选融资模式。如成都市2016年由市金融办、发改委、市财政局、市金控集团共同发起设立的目标规模20亿成都产业投资引导基金，联合国内知名基金管理机构共同设立专项产业子基金，目前已发展千亿规模；绵阳市政府投资组建基金公司，成立国有独资的聚融股权投资基金管理公司，出资引导基金7.5亿元，与四川鼎浩发展股权投资基金管理公司合作，吸引交通银行等社会资金27亿元，注册科技城城市基础设施建设基金、科技城集中发展区基础设施建设基金、“两新”产业发展投资基金、军民融合产业发展投资基金等4支总规模达34.5亿元的子基金，财政资金杠杆比例接近1：4的放大效益；自贡自流井区政府与四川巨木投资开发有限公司、自贡市商业银行、成都华西能航股权投资基金管理公司共同成立自贡自流井区产业投资基金，发起设立规模20亿；泸州市政府设立9亿元产业发展引导基金，内江市政府设立2.6亿元农业产业融合发展基金等。

三、几点建议

1、发展政府产业投资引导基金是创新财政资金分配方式，充分发挥财政资金带动作用，提高资源配置效率，推动产业发展和促进企业成长的重要手段。在深化金融体制改革中，研究出台支持建设“成渝门户枢纽、临空新兴城市”的财政金融政策，设立100亿目标规模，力争通过子基金群带动1000亿社会资本。

2、组建一个多层次产业投资基金管理体系，加强对产业投资基金的引导，统筹协调并科学界定和合理设计产业投资基金的规模和种类，强化产业投资基金风险控制，实现基金管理人市场准入制度。

3、编制专项债券和产业基金设立方案，转变财政管理理念，由“管财”向“理财”方向转变；转变现有招商方式，由“要素”招商向“资本”招商转变。同时加大对企业债券的申报，充分发挥企业债券在混改中的重要作用，引导社会资本加快企业混改步伐。

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