盘活利用农村存量土地的积极探索 以“小挂钩”助力乡村振兴 邓国营 贾理君 姚树荣
当前，我国农村除了居民点用地及少量工矿废弃地，很少有连片、成规模的建设用地。增减挂钩节余的建设用地指标主要调剂到城市使用，难以满足乡村建设与产业发展的需求。针对这一问题，四川省成都市于2008年研究制定了《成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法》，探索开展“小挂钩”试点。
所谓“小挂钩”，也称为“拆院并院”或“农民集中建房整理”，是指依据乡镇土地利用总体规划、城乡建设规划、土地整治规划等相关规划，农民为改善居住条件，自愿对原有住房进行拆除后在居住区建房，同时结合田、水、路、林、村综合整治，将原有零星分散的废弃建设用地（包括废弃农村居民点、废弃农村公益设施及公共设施用地等）复垦为耕地。“小挂钩”的运作机理与增减挂钩相似，都是在满足项目区内耕地面积不减、建设用地规模不增、建设用地布局优化、土地节约集约利用前提下进行的存量土地盘活利用；都强调在农民自愿前提下完成农房拆除、复垦还耕与新居建设，经验收合格后方可将节余建设用地指标调剂到建新区使用。成都市施行的“小挂钩”与增减挂钩的不同之处在于：一是审批层级不同，增减挂钩由省级自然资源主管部门审批，“小挂钩”由市政府审批；二是项目区范围不同，增减挂钩项目区可跨县级行政区设置，“小挂钩”项目区仅能在本乡镇范围内设置；三是建新区用地性质不同，增减挂钩的建新区用地通常要征收为国有建设用地，“小挂钩”的建新区用地通常保留为集体建设用地。成都市的实践表明，开展“小挂钩”试点对实施乡村振兴战略具有积极的推动作用。
为增强乡村内生发展动力提供用地保障。“小挂钩”虽源自增减挂钩，但“小挂钩”节余的建设用地指标留给了本乡镇使用，且不必征收为国有建设用地，集体建设用地所有权仍归农民集体。随着我国经济社会发展，城郊乡村、交通区位优势明显的乡村以及拥有生态、旅游等资源禀赋的乡村内生发展动力逐渐增强，村镇建设与产业发展的用地需求愈来愈旺盛。“小挂钩”政策的实施，能够为增强这些乡村的内生发展动力提供用地保障。
为从传统农业转向三产融合奠定基础。乡村振兴，产业兴旺是重点。以实施“小挂钩”项目为切入点，改善乡镇基础设施和公共服务条件，使乡镇人口聚居达到一定规模，由此带来的需求倍增可以为产业发展奠定基础。因势利导，在乡镇附近留出建设用地空间，满足产业发展用地需求，还能促进农村一、二、三产业融合发展和产业繁荣。产业的繁荣反过来又会支撑乡镇基础设施和公共服务条件进一步改善，从而吸引更多的人口流入，进而形成人口、土地、城镇、产业良性互动，促进产业持续兴旺。
为探索乡村建设和治理新方式创造条件。比如，地处成都市龙泉山旅游区腹地的福洪镇将企业作为乡村建设的投资运营主体，引入社会资本，以投资实施“小挂钩”项目为切入点，盘活存量土地，把具有比较优越的资源禀赋及交通和区位优势转化为经济优势，由从事纯农业生产的落后乡镇迅速发展成为三产融合发展的经济强镇。政府的角色与职能相应地实现了转变，涉及土地等重要事项均在符合相关规定的前提下由企业与农村集体经济组织及农户直接谈判协商，政府主要做好监管和服务，提供基础设施与公共服务。这使农民意愿得到更充分的表达，农民对居住、生活和生产方式有了更大选择权。
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