社区发展治理改革创新的“成都样本”

何艳玲

社区治理是国家治理的重要组成部分。作为国家中心城市，成都的社区发展治理，其创新实践在规模上和质量方面都有条件走在前沿。如何总结实践，提炼经验，梳理未来持续发展的思路，乃至对社区发展治理的概念、内涵和角色的全貌定位和深入思考，都已经成为迫切。就此而言，成都在全国率先设立城乡社区发展治理委员会，并以此推动城乡社区治理转变具有重大的实践意义，也具有重要理论指向。

改革基点

推动政策和制度成果在成都落地生根

生产力决定生产关系，生产力提高必然要求生产要素组合方式调整以适应其发展。1978年以来的改革开放历程，从社会主义市场经济体制的建立到“五位一体”总体布局，都是国家治理面对外部环境变化而产生的调整和调适。改革至今，各地经济社会取得了跨越式发展。然而，由于存在市场化改革偏差，改革并未能很好地调节政-社关系。这些偏差具体体现在：一是对市场放权但限权不到位。二是对社会限权但赋权不够。由于这些误区的存在，改革较好地解决了生产力发展水平的问题，即如何发展的问题；却未能解决生产力发展标准的问题，即谁从发展中受益的问题。改革过程中伴随的社会不信任，社会不公平与社会不稳定三大社会难题，不仅削弱了经济增长带来的红利，也成了经济继续持续增长的障碍。

当前社会治理的性质是实现两个回归：公共权力回归社会，社会权利回归治理。党的十八届三中全会提出的“全面深化改革”，其实质在于：如何在向市场放权的同时向市场有效限权、向社会还权并进一步赋权，以回应市场转轨过程中带来的社会问题挑战。可见，社会治理的重点是建立有效的利益调节机制，回应多元化的利益诉求，建构良性互动政-社关系，并实现和谐的社会秩序。作为基层社会的社区，是社会治理创新的重要维度和主体，其性质、内涵与社会治理创新一致。

基于对社会治理和社区治理的深刻理解，在城市建设发展全过程中，成都市委基于中央有关重要政策精神和在实践中形成的社会治理领域的重要创新性理论与制度成果，以此作为推进城市发展治理的认识论方法论实践论，推动政策、理论和制度成果在成都落地生根。

改革路径

坚持改革创新构筑“三大工程”

社区发展治理，在本质上是面对新的社会挑战而进行的社区治理能力和治理结构的调适。党的十八大报告指出，“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”。在新形势下，各地社区治理创新必须目标明确，举措创新，构成改革“地方样本”。成都市委推进社区发展治理改革创新，目的是探索一条全面体现新发展理念、符合特大城市治理规律的社区发展治理新路子。综合来看，成都社区发展治理改革创新的实践价值在于，构筑了社区发展治理的“三大工程”：党建缔造社区发展治理内核；政府改革建构社区发展治理动力；协同合作夯实社区发展治理基石。

一是党建缔造社区发展治理内核。党的十八大报告提出要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。以增强党性、提高素质为重点，加强和改进党员队伍教育管理。”事实上，实践层面的党建应该有两重属性：其一，政治性，即坚持党的领导。其二，社会性，即“为人民服务”。两者的关系是，政治属性是前提、是根本，社会属性是保障、是必要。成都将党建工作作为核心要素纳入到社区治理创新的全盘设计中，并形成“以党建带社建，以社建促党建”的格局。这具体体现为：一是党建融于日常行政，二是党建钩连现有制度，三是党建联结社会资源。这样，有力促进了党建与社建二者高度融合，彼此促进，共同促成良好的社会秩序。

二是政府改革建构社区发展治理动力。政府只有不断进行自身改革，才能为社会改革提供源源不竭的动力。政府限权，使政府、市场、社会的界限更加清晰；政府放权，激发市场活力与创造力；政府赋权，将大大促进群众主体性培养与参与。成都坚持处理好科学发展与有效治理的关系，提出科学发展和有效治理是城市工作的“一体两面”，有力促进社区发展和治理良性互动、共同提升。在改革创新中，成都探索以“权责三单”（负面清单、准许清单、监管清单），借助互联网全链条改革行政体制，进一步实现改革拓面，通过理顺基层治理结构、规范社会服务购买、创新社会服务供给机制、培养社工人才、“互联网+”智慧城市等多项改革，倒逼政府转型，塑造政府的自察力与自律力，塑造不同层级的创新力与行动力，通过系统而持续的政府改革成就了社区治理创新动力。

三是协同合作夯实社区发展治理基石。社区是基层的“心灵”，是文脉的传承、情感的归属、个人尊严的来源。居住在同一地理范围内的居民，以共同行动来处理其共同面对的社区生活议题，解决问题同时也创造共同生活福祉，并逐渐建立起居民彼此之间以及居民与社区环境之间的紧密联系，这是社区治理发展的基础。成都坚持处理好行政推动与共建共享的关系，把二者结合起来，推动政府、社会、市民共商共建共享，努力形成共享资源、共享文化、共享服务的社区生活共同体。

改革价值

社区发展治理改革的国家意义

成都科学研判城乡社区发展治理的新阶段、新特征，正确处理科学发展与有效治理、党建引领与融合共治、行政推动与共建共享、城市特色与现代城市、依法治理与文明浸润的关系，特别是首次提出社区发展和社区治理是城市工作的“一体两面”，是一次理论和实践的创新。

“所有的改变都只能在改变中发生。”社区治理发展及其创新的意义不只在于为中国改革奉献地方样本，而在于改革本身直指中国当下及未来急需解决的核心难题：如何在社会矛盾焦灼期实现持续发展？改革过程中伴随的社会不公平、社会不信任和社会不稳定，如果不能很好解决，不仅良治难以实现，激烈的社会冲突还可能反噬经济发展，但是，如果可以通过改革成功地进行结构调整，则可以赢得新一轮的发展契机。

因此，社区发展治理是中国改革过程中治国理政的大问题，其能否实现预定目标并铸造辉煌，最重要的仍然是决策层的集体理性。这种理性体现为：以人民福祉的增加作为检验一切实践的标准；遵守既定的法律程序、规章制度；更开放的决策过程，更细致的政策配套；包容不同意见；持续学习，与时俱进。就此而言，社区发展治理创新对各地来说都是机遇。

在继续推动社区发展治理道路上，成都通过完整的制度设计和执行，坚定不移地转理念、转职能、转方式、转机制、转形态，必将推动城乡社区发展治理迈上更高水平。

（作者：中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师）

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