“双随机、一公开”监管模式的困境与出路

——以市场监管部门为视角

□李桥（西南石油大学法学院）

摘要：

作为创新市场监管方式的重要内容，在市场监管领域全面推广“双随机、一公开”监管制度旨在提高市场监管部门监管效能，推进公正、文明执法，有利于营造公平竞争的发展环境和良好的营商环境，推动大众创业、万众创新。然而，作为一种新生事物，因法律规范依据不足，依然存在监管体制不健全、运行机制不畅及执法监管责任划分不够明确等问题。在大数据助推商事制度改革激发市场活力这一背景下，需要将双随机抽查与信用风险分类相结合，从加强立法保障、强化信用监管、完善随机抽查监管体制和运行机制等方面着手解决改革推进过程中存在的突出问题，进一步规范市场监管执法行为。

关键词

双随机一公开；市场监管；行政执法

“双随机、一公开”是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开的监管制度。随着商事制度改革的推进，“宽进”催生了大量市场主体，沿用市场巡查等制度，已不适应形势发展的要求，“双随机、一公开”监管制度应运而生。该制度本身既是一种“放”也是一种“管”：它通过规范监管行为限制行政权力滥用，还权于市场，同时又通过市场化手段督促企业自律，对社会负责。2015年7月29日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在政府管理方式和规范市场执法中全面推行“双随机、一公开”的监管模式,随后此监管模式逐渐在全国推广。

一、市场监管部门推行“双随机、一公开”监管模式的必要性

市场监管部门作为中央确定的5支综合执法队伍之一，承担近60%的涉企检查工作，在市场监管部门全面推行“双随机、一公开”监管执法方式对缓解监管对象与监管力量之间突出矛盾、提高行政监督执法的效率、加强市场监管，具有重要的现实意义：

（一）“双随机、一公开”推动了市场监管执法模式的转变。商事制度改革以来，市场主体大量增长，目前已超过1.1亿户，监管对象和监管资源之间的矛盾日益突出，市场监管领域过去常用的“巡查制”“网格化”等监管方式难以为继，为适应改革新形势，市场监管部门推行“双随机、一公开”监管。

（二）“双随机、一公开”推动了企业信用体系建设。抽查过程中发现的失信企业，加强部门联合惩戒，加大公示公开力度，增强了监督检查的震慑力和企业的主体责任意识，实现了由企业对政府负责向对社会负责、由政府监管向社会共治的转变。

（三）“双随机、一公开”监管是持续优化营商环境的有力保障。执行“双随机、一公开”，不得随意检查没有纳入随机抽查的范围或未发生异常情况的企业，与过去网格式巡查监管方式相比，减少了对企业正常生产经营活动的过多干预，有利于营造宽松、公平的市场环境。

二、市场监管部门“双随机、一公开”监管模式的推行现状

2016年，原工商总局印发了《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》，原食药监总局印发《关于进一步做好食品药品安全随机抽查加强事中事后监管的通知》，原质检总局印发《管理体系和服务认证专项监督检查“双随机”工作实施细则》对全面探索实施“双随机、一公开”监管进行了部署。2019年2月，市场监管总局印发《关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》，要求全面推进市场监管部门“双随机、一公开”监管工作，加强抽查的统一化、制度化、规范化，有效支撑事中事后监管。在此背景下，各地市场监管部门按照市场监管总局部署，纷纷制定出台了“双随机、一公开”实施方案及实施细则，基本建立完善了“一单、两库、一细则、一公开”的抽查工作机制，并结合自身实践，积极探索“双随机、一公开”监管方式改革，以都江堰市市场监督管理局为例，主要形成部门内部联合相对独立的随机抽查机制、跨部门联合随机抽查机制并探索出具有三合一市场监管部门特色的“双随机”摇号检查工作机制，实现双随机抽查与常规监管统一，目前已在年报、广告及计量器具等领域成功开展了“双随机、一公开”监管工作。

“双随机、一公开”作为一种创新的监管方式，在提高市场监管部门监管效能，推进公正、文明执法，营造良好的营商环境方面发挥了一定作用，推行几年来得到了市场主体和监管部门的普遍认可。

三、市场监管部门推行“双随机、一公开”监管的困境

（一）法规依据不足1.“双随机、一公开”监管模式缺少法治保障。当前，市场监管部门推行“双随机、一公开”监管的主要依据为国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）和《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）以及市场监管总局印发的《关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》（国市监信〔2019〕38号）规范性文件，这些规范性文件仅对“双随机、一公开”监管模式作简单的规定，存在着规范效力低、变动性大等问题。未从法律层面架构起“双随机、一公开”监管体制和运行机制，该监管模式欠缺必要的法律依据和规范程序，各地市场监管部门在推行该监管模式时，仍处于探索阶段，规定动作少，自选动作多，工作运行模式层出不穷，效果各不相同，导致全国范围内科学、有效推行该监管模式进度迟缓。

2.“双随机、一公开”监管模式推行过程中存在法律障碍。（1）目前最高检、最高法、中纪委、监察部等部门尚未修订有关市场监管工作纪律、履职边界、尽职免责方面的法律和制度，“尽职照单免责，失职照单问责”原则缺少法律制度保障，因考虑到追责问题，一些地方和领域在推行“双随机、一公开”的同时仍部署“全覆盖”“地毯式”巡查，使双随机检查流于形式。（2）根据相关规定，行政执法证的执法范围有严格的执法类别和执法地域限制，导致跨区域、跨部门的执法检查依法无效。

（二）市场监管领域中“双随机、一公开”监管体制不健全

《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》明确各级政府统筹推进“双随机、一公开”监管，出台具体实施办法，建立健全市场监管部门牵头的联席会议制度，根据实际情况确定参与部门，但是由于缺乏顶层法律制度规范设计，上下级部门之间责任分工及地方政府监管联席会议制度职能、权利及责任不够明确，当前市场监管领域尚未形成“横向协作、纵向联动”的监管体制。

基层市场监督管理局作为“双随机、一公开”监管模式重要推行主体，因执法人员数量有限，导致检查人员的抽查无法做到真正意义上的随机。根据贝努里大数定律，随机抽样的准确性和有代表性的前提是样本量达到一定数量，若达不到足够数量的样本，“随机”只能流于形式。

（三）“双随机、一公开”监管模式运行机制不畅

1.检查对象名录库不完善、更新滞后。一是，目前市场监管领域检查对象名录库未涵盖未经登记注册无照经营者、政府机关及事业单位等主体。二是，检查对象名录库所录入信息未及时更新，会导致执法人员无法顺利开展执法检查，甚至，还存在被吊销或者注销营业执照的“死户”仍在市场主体名录库中的情形。

2.检查人员名录库更新滞后及业务素质有限问题。一是实践中常常会发生执法人员因职责岗位调整或因公长时间外出，而检查人员名录库却未能适时更新，导致随机抽查无法开展的情形。二是，现行与市场监管职责有关的法律、行政法规共有328件，涉及面广，专业性强，而基层一线执法人员年龄结构老化，知识储备不足，难以做到深入全面的检查，使随机抽查流于形式。

3.监管的运行机制缺乏公众参与的法律程序。一些地方的“双随机、一公开”监管，多从行政监管部门角度进行思考，推行过程中少听取群众的利益诉求。

4.一些市场监管部门存在着“谁实施检查、谁抽取名单”运行机制，存在着选择性执法风险。

四、市场监管部门下一步推行“双随机、一公开”监管模式的出路

（一）通过立法，建立健全“双随机、一公开”监管的管理体制和政策法律体系

1.制定“双随机、一公开”监管基本法律，确立科学统一的“双随机、一公开”实施办法，明确其适用原则、适用范围、实施标准、实施程序、结果处置等事项，切实解决其在市场监管工作中的定位，保障这一监管制度的贯彻落实。

2.结合各地市场监管部门的实际情况，制定配套的“双随机、一公开”监管的法规规章，完善相关的实施细则，提高法律的可操作性。

3.通过立法建立统一科学的问责免责体系，进一步厘清“双随机、一公开”监管法律责任；同时，市场监管部门应加强与同级人民法院、人民检察院以及纪检监察部门的沟通和交流，明确双随机监管责任，保障执法人员合法权益。

（二）进一步完善随机抽查的工作机制

1.适时动态调整和完善“一单、两库”。（1）科学确定、适时调整随机抽查事项清单，强化重点领域监管力度，减少监管盲区，降低监管风险。要明确将哪些监管事项纳入清单，除相关监管政策还尚在制定之中或相关法律法规有明确全覆盖监管要求的，清单要最大程度地融合各领域的监管。（2）建立与部门职责相对应的检查对象名录库，确保抽查对象全覆盖，同时保持对检查人员名录库及检查对象名录库适时更新，实施动态化管理，确保执法检查规范化。（3）探索建立“禁选名单”，避免重复抽查。结合年初制定的双随机抽查比例和频次，利用大数据将同一年份中已被抽查的企业和检查人员列入“禁选名单”，并定期进行更新，以保证“双随机”抽查不重复，拓宽“双随机”抽查的覆盖面。（4）探索建立“双随机检查员”制度，由市场监管部门按照双随机监管业务标准和操作规范对执法监管工作人员进行专题业务培训，系统学习法律法规、行业标准、业务规范等专业知识，通过考试者取得“双随机抽查员”资格证的方可进入双随机检查人员名录库，更好地适应双随机监管工作的需要。

2.利用“大数据”技术，强化信用监管。借助大数据的动态分析，关注哪类企业更容易违法、哪类经营行为更容易产生风险，来建立市场监管部门的信用风险分类监管系统，针对不同风险程度、信用水平的检查对象采取差异化监管措施，合理确定、并动态调整随机抽查的比例和频次。

（三）统一平台建设，探索“互联网+监管+服务”模式

加快推进部门联动“双随机、一公开”监管信息化平台建设，形成集随机抽取、监管信息共享、执法结果公示及监管结果运用等各项功能于一体的监管平台，从根本上解决抽查结果公示不明、数据共享壁垒以及随机抽取存在的随意性、人为性等问题。以“互联网+监管+服务”为创新发力点，运用互联网、大数据技术资源、构建以“双随机、一公开”为基本手段，以重点监管为补充，以社会信用为基础的新型监管机制。

参考文献

1.“双随机、一公开”监管顶层制度设计更新——专访市场监管总局副局长马其正[J].市场监督管理，2019（4）.

2.宋林霖，陈志超.对完善“双随机、一公开”监管模式的思考[J].中国市场监管研究，2019（6）.

3.张波，尹新泽，王林超.推进“双随机、一公开”监管机制建设的探索与实践[J].机构与行政，2019（8）.

4.在全面推行部门联合“双随机、一公开”监管电视电话会议上的讲话（摘要）[N].中国市场监管报，2019-03-19.

5.国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知[Z].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/05/content_10051.htm

6.国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见[Z].http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/15/content_5365945.htm

7.市场监管总局关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知[N].中国市场监管报2019-02-12.

8.范宇翔.大数据时代上海市场监管模式转型研究——以浦东新区为例[D].上海师范大学，2017.

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