“复苏基金”显示欧洲一体化顽强生命力
中国现代国际关系研究院 董一凡
■提要
“复苏基金”计划显示出欧盟长期以来“以危机促进制度发展”的演进逻辑依然适用，也淡化了近年来特别是疫情暴发后欧洲内外认为欧盟发展陷入停滞甚至走向分崩离析的声音。
然而，与历史上“欧洲一体化”每次的前进步伐类似，“复苏基金”推动的发展仍是有限度有条件的，此次共同债务和财政转移的发起仍是基于共同应对危机，而非形成欧盟常态化的机制。未来欧盟继续推动一体化前行很可能要经历越来越复杂的磋商与协调。
7月17日-21日，欧盟召开疫情后首次领导人面对面峰会，讨论为应对新冠疫情经济冲击而设立的“复苏基金”计划以及2021年-2027年多年期预算。与过去欧盟各国讨论财政和预算问题的历史一样，此次峰会也因南北欧、东西欧之间的财政理念和实际利益差距而迅速陷入分歧，欧盟机构和德法两国领导人不得不在大会和双边小会之间进行多方斡旋，最终达成来之不易妥协协议，此次峰会是欧盟历史上会期第二长的首脑峰会，仅次于2000年讨论欧盟政治改革议程的尼斯峰会，可见欧盟机构及各国领导人“不达成共识誓不罢休”的决心。
可以肯定的是，“复苏基金”计划不仅是欧盟单纯为推进经济复苏的反危机措施，也是欧洲一体化发展的重要节点。正如意大利总理孔特所言，“复苏基金”达成协议是欧盟的“历史性时刻”，使欧盟能够有能力、有效率应对这场危机。
新冠疫情暴发后，随着其严重的经济社会冲击逐渐显现，欧盟就着手酝酿一项大规模财政支持计划，以助力经济复苏及政治社会稳定。欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩都提出应依托欧盟共同预算推动公共投资等刺激计划。5月18日，德国总理默克尔和法国总统马克龙共同提出，欧委会应出面在资本市场借贷筹集5000亿欧元，成立一项“复苏基金”，以支持受到新冠疫情冲击最严重的成员国。5月27日欧委会出台名为《欧洲时刻：为了下一代的复苏和修复》的大规模经济倡议，在法德倡议的基础上将“复苏基金”规模提至7500亿欧元，其中包括5000亿欧元赠款部分和2500亿欧元贷款部分，使用领域不仅着眼于赈济疫情、经济输血及就业稳定，而且包括公共投资、数字和绿色转型、气候变化等事关欧盟发展潜力和国际影响力的领域。
而从“复苏基金”出台背景、决策过程及其内容和性质上看，这一计划显示出欧盟长期以来“以危机促进制度发展”的演进逻辑依然适用，也淡化了近年来特别是疫情暴发后欧洲内外认为欧盟发展陷入停滞甚至走向分崩离析的声音。
从财政和债务角度看，“复苏基金”推动欧盟形成了重要突破。自欧盟经济一体化特别是欧洲单一市场和欧元创立后，公共财政和发行主权债务无法整合成为欧洲经济融合的一项短板，使得欧盟长期面临拥有共同货币以及货币政策，在财政和债务上却各自为政、各扫门前雪的局面。由于各国在竞争力和发展水平上参差不齐，作为统一经济体的欧盟本应通过财政转移和共同债务方式拉平各国借贷成本，从而弥合各国发展差异实现经济社会趋同和繁荣。然而，欧洲市场和货币的一体化与财政债务的差异化逐渐形成“北欧出口，南欧消费”的经济格局，成为欧债危机的根本原因。
欧债危机后，欧盟及各成员国对改革欧元区体制的呼声强烈，建立共同主权债务和财政预算的议题不断浮现。但德国及欧元区北部国家仍认为，共同主权债务和财政预算将让穷国搭本国高借贷信用和较健康财政的便车，在助长其借贷度日习性的同时消磨了其结构改革的意愿。然而，随着此次新冠疫情出现前所未有的危机，欧盟各国逐渐意识到欧债危机期间的危机应对措施，即为重债国提供流动性借贷援助加上宽松货币政策，已难以应对新冠疫情给实体经济带来的系统性、全面性冲击，各国若不愿推进债务共担的共同财政刺激措施，欧元区和欧盟很可能面临难以想象的风险。因此，不仅长期以来秉持财政谨慎态度的德国一改以往保守立场，与法国一道呼吁欧委会出面发行共同债务进行财政转移，荷兰、奥地利这些国家在峰会期间也没有将财政和债务一体化直接否决，而是提出控制规模、附加条件的限制措施。这显示欧盟在财政一体化领域迈出重要一步。
然而，“复苏基金”虽推动欧盟一体化向前，却并不意味前景一帆风顺。与历史上“欧洲一体化”每次的前进步伐类似，“复苏基金”推动的发展仍是有限度有条件的，此次共同债务和财政转移的发起仍是基于共同应对危机，而非形成欧盟常态化的机制。同时在北欧国家要求下，“复苏基金”的赠款规模从欧委会建议的5000亿欧元降至3900亿欧元，贷款部分则从2500亿升至3600亿欧元，无偿转移的部分大为缩减，同时7500亿欧元规模本身与成员国层面每年总计6.5万亿欧元的财政开支以及总计10.83万亿欧元国债总量相比力量有限，这也预示“复苏基金”在欧洲各国公共财政中扮演的是某种补充作用。
作为对北欧国家的补偿，2021年-2027年欧盟多年期预算中大幅提升“节俭集团”的“返款”力度，且任何国家均有权根据他国结构改革前景，叫停“复苏基金”对他国的财政转移力度。这不仅预示着未来弱势国家接受救济要看他国脸色，同时也显示欧盟各国间内部争取利益调和利益交换的空间在不断缩小，未来欧盟继续推动一体化前行很可能要经历越来越复杂的磋商与协调。
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