高官去职、裁员一半，特朗普为何冷落国安会？

国际纵横

在外界看来，新任国安顾问奥布莱恩的任命，标志着特朗普基本把国家安全委员会这一机构放在了白宫决策中枢之外。

据美国媒体报道，近日，美国总统特朗普下令要求大幅精简美国国家安全委员会（NSC）人员。随后，新任国家安全顾问奥布莱恩表示，将在2020年初，削减国家安全委员会一半的人员。

自特朗普就任美国总统以来，美国的国家安全部门一直处于不稳定和动荡的状态。从迈克尔·弗林、斯蒂芬·班农、纳迪娅·沙德罗和约翰·博尔顿等国家安全委员会高官的相继离职，到此次显著削减国安会人员，这一系列变动和动作把美国国家安全委员会推到了风口浪尖，使美国国家安全委员会成为全世界的一个关注点。

白宫战士：从幕后走向台前成为决策中枢

二战之后，美国为了应对有关国家安全和外交事务的管理和协调问题，成立了国家安全委员会。

根据最初的设计，国安会的工作人员只是充当所谓的“中间人”角色，向总统转达来自五角大楼、国务院等机构的意见。国安会通过向总统提供简报、政策文件和谈话要点，并通过组织、记录和分享会议成果，支持国家安全顾问和政策进程。

因此，在最初设计中，国安会只是一个幕后机构。但在战争作用下，国安会并没有按照计划运行。随着越南战争等一系列事件的发生，国安会逐渐从幕后走向台前，不断深入参与国家安全事务，成为政策进程的管理者，最终成为政策本身的推动者。

约翰·甘斯在其著作《白宫战士：国家安全委员会如何改变美国的战争方式》中，称其为“白宫战士”。在他看来，这些隐藏在白宫内部的群体已经成为总统的“私人武士团”，对总统的对外战争决策产生巨大影响，不仅改变了美国的战争方式，也改变了华盛顿的运作方式。

在总统的授权和以基辛格为代表的国家安全顾问的推动下，国安会开始承担越来越大的工作：在尼克松时期成为“美国外交政策的中心”；在黎巴嫩事件中不仅担任工作人员，还担任和平谈判者、军事策划者；在伊拉克战场上，奥沙利文（负责伊拉克和阿富汗事务的前副国家安全顾问）和“战时国家安全委员会”更是直接参与战争，成为总统的战时经理。

在这些事件背后都有国安会的身影，他们已经不再局限于幕后，而是逐渐走向台前，成为白宫政策决策的中枢，甚至直接参与政策的执行。

非常规制度：总统打破行政官僚限制的抓手

国安会之所以能够从幕后走向台前，与总统近几十年来试图不断摆脱行政官僚的限制有很大关系。

詹姆斯·戈尔吉尔在其文章《不受限制的总统权力》中指出，自从国安会设立，总统们就试图淡化国务院中职业官僚的地位，削弱官僚机构监督总统权的能力。

美国在两百多年的发展进程中，建立起了成熟的官僚体制，为其内政和外交服务。在国家安全和外交事务上，国务院、外交部和五角大楼构成了一套完全的国家安全官僚体系，服务于总统，有时候也监督和制约总统。而总统也发现，很多时候官僚机构并不买他的账，这使得总统试图绕开这些障碍，而国安会就是一个重要工具。

二战之后，特别是朝鲜战争以来，军方对于军事活动一直持谨慎态度。因此，总统有时候的好战倾向，得不到常规官僚机构的支持，只好把目光投向国安会。也正是得益于国安会的支持，总统们得以打破官僚机构限制，实现其想法和目的，而国安会也在这过程中得到越来越多的权力，规模也不断膨胀，从最初的几个人到奥巴马任上已经达到了400人。

国安会不再仅仅是一个沟通协调机构，而且同样负责政策的制定和实施。自肯尼迪总统把国安会作为外交策略中心后，国家安全顾问亨利·基辛格和兹比格纽·布热津斯基都将其在外交政策上的支配地位延续下去。

美国学者亨廷顿在其《变革社会中的政治秩序》中曾指出，美国政体带有浓厚的君主色彩，与16世纪英国的都铎政体十分类似，总统在各方面都相当于那时的国王。作为君主的总统自然不愿受规制，总是试图摆脱束缚。白宫内部的国安会自然就成为总统的一把利剑，在遭遇掣肘时，以此打破官僚体制惯性以实现其目的。

这在某种程度上是现代版的“官僚君主制”下的君主权威对官僚的对抗，在美国学者孔飞力看来，非常规制度是君主和整个官僚集团对抗的一种方式，而国安会正是美国总统在国家安全事务中的“非常规制度”。

白宫暗势力：被特朗普视为新的阻碍

在70年的发展中，国安会逐渐背离了初衷，成为总统用以对抗官僚机构的私人机构。但是正如寓言所言，屠龙勇士终将变成恶龙。日渐膨胀的国安会在不断发展的过程中也不断官僚化，不仅影响白宫运行效率，也开始走向了总统的对立面。

特朗普上任之后曾用“深层政府”（DeepState）抱怨美国政府中隐藏着某种暗势力，而其背后庞大的官僚机构正密谋各种针对总统及其支持者的邪恶计划。在国安会中，特朗普上任第一年的大部分工作人员，都是在其前任手下工作的，这些人被称为“奥巴马留任者”。

这是个几乎没有法律基础，没有国会监督，也没有媒体和美国公众曝光的机构，却在美国政府中承担着越来越多的职责。但在总统特朗普看来，国安会显然属于反对新总统的“深层政府”的一部分，原本总统手中的利剑现在变成了新的阻碍。因此，他着手对其进行了新一轮改革，并成功地将作为政府最秘密部门之一的国安会，变成了他任上最热闹的话题之一。

弗林的离去开启了特朗普对国安会的改革，接任的陆军中将麦克马斯特开始对这一机构进行人事调整，改革重心就在于“去官僚化”。同时，麦克马斯特和他的团队与总统协商后重定政府的路线，制定并批准了一系列战略文件，涉及叙利亚内战等尖锐问题和中国崛起等长期问题。这些战略从根本上重新调整了美国的政策。

2018年3月，美国驻联合国前大使约翰·博尔顿取代麦克马斯特，这位被称为“战争鹰派”新国家安全顾问似乎暗示着，国安会将继续扮演“白宫战士”的角色。

然而，随着博尔顿在2019年9月卸任，特朗普提名罗伯特·奥布莱恩作为继任者，国家安全委员会的命运又将面临新的变化。

由于奥布莱恩并没有足够的政治经验和在白宫摸爬滚打的经验，因此在外界看来，他的任命标志着，特朗普基本把国安会这一机构放在了白宫决策中枢之外。

约翰·甘斯曾经指出美国国安会存在一个悖论：自成立以来，每一次国家安全委员会面临着改革，其结果往往是进一步扩大它的权力。这个悖论还能不能继续下去，美国国家安全委员会将何去何从？目前，这些问题似乎只能由特朗普的推文来解答。

□卓增华（清华大学法学院博士）

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