脱欧危机加剧英国的“不可治理性”

大众日报 2019-10-09 10:15 大字

阅读更多内容,请扫描上边的二维码并关注“大众环球论坛”微信公众号。□中国现代国际关系研究院副研究员杨芳

■提要

当地时间10月2日,多次宣称“宁死也不投降”、执意要带领英国10月31日脱欧的约翰逊首相向欧盟递交了新的“脱欧”方案,愿以建立“爱尔兰岛监管区”的方式解决最具争议的爱尔兰边境问题,但欧盟目前反应并不乐观。而对约翰逊政府而言,更大的麻烦则是来自国内。议会表决六连败、被最高法院裁定其关闭议会违法、苏格兰独立呼声再起……所有这些,都凸显了英国的“不可治理性”。

有政治抗议或者政府较弱,并不等于国家不可治理。所谓的“不可治理性”到底是什么?英国《经济学家》近期的文章用多个维度阐释了当前欧美发达国家的这一典型现象:政府难以稳定、难以有效运作以及政治规范被打破和民众的大规模示威抗议增多等。

脱欧危机中暴露出来的英国“不可治理性”,首先就表现在政府越来越不稳定。作为议会之母的英国,曾以稳健的两党制著称。从1979年到1997年,保守党曾长达18年执政,此后则是“新工党”连续执政13年。2010年大选,卡梅伦领导保守党虽是第一大党,但议席不占多数,而被迫与中右的自民党组成战后首个联合政府。2015年,卡梅伦赢得连任,保守党单独组阁。但很快就在2016年夏因英国公投决定脱欧而辞职。随后上台的特雷莎·梅在2017年中提前大选中痛失议会多数,组成少数派政府,靠执政的友党DUP(北爱尔兰民主统一党)的支持,才得以继续执政。随着脱欧僵局的停滞不前,梅也被迫提前下台,而随后接任的约翰逊首相一上台,就因为补缺选举失利、议员倒戈和反叛等,完全丧失了其多数党地位。

英国“不可治理性”的第二个表现是,政府越来越“无为”,甚至难以通过正常运行所需的基本政策法案。首相梅与欧盟达成的协议三次在议会下院被否决。约翰逊上台后,在秋季复会短短的一周时间里,议会就通过了议会主导英国脱欧进程、阻止政府无协议脱欧等议案,甚至否决了约翰逊提前大选的动议,使其进退两难,难以施政。

英国“不可治理性”的第三个表现是,政治体系的系统性混乱,导致政府决策失效和政治实践过程“充满偶然性或独断性”。脱欧引发的最高法院、议会与政府的激烈交锋是典型例证。英国是君主立宪制国家,名义上三权分立,司法、立法与行政权相对独立。但传统上,首相权限很大,作为政府首脑,独掌行政大权；作为议会第一大党领袖,与议会共享立法权；在2009年之前,议会上院就相当于英国最高法院,司法大臣既是内阁成员也是最高法院院长。布莱尔政府改革上议院后,才将最高法院从中剥离,就是为了司法的独立性。但时至今日,为了强推脱欧,约翰逊却不得不要采取“关闭议会”的非常做法。其反对者则借助最高法院的判决予以反击,在苏格兰民族党议员两度上诉之下,苏格兰法院判约翰逊关闭议会违法。体系上的混乱之外,英国内阁与政党的政治纪律也近乎崩溃。阁员不睦,议员反水,两大党内部分歧表面化,党内纪律失灵,政府更趋无力。

2017年11月8日,英国《卫报》曾刊文分析称,英国正变得不可治理,但没有人愿意承认这一点。保守党可能是年久失修,但分裂英国的问题,从全球化到社会差异都更加深刻。

表面来看,脱欧危机是英国不可治理性产生的主要原因。英国社会以及主流政党在脱欧问题上的分化,而且势均力敌,使政府决策的回旋空间很小,原来曾一度风靡政坛的超越左右的中间道路走不通,偏向任何一方的极端化的政策又会遭到另外一方的强力反对。

全球化新阶段,民粹主义与民族主义的崛起则是英国“不可治理性”加深的另外一个原因。政治力量版图发生变化,英国独立党、苏格兰民族党的崛起,自民党等有决策影响力的政党增多,导致主流政党式微。而强调国家、民族主权思想的回归,也极大地影响了主流政党的价值理念重塑,导致其立场摇摆与分化。10月6日,英国议会第三大党苏格兰民族党宣布,以同意苏格兰举行二次独立公投为条件,支持科尔宾组建工党政府。

但从根本而言,主流政党的政策选择不能回应现实治理需求才是症结所在。国家治理需要政党体制来承载,而目前出了问题的恰恰是英国的政党政治:松散、摇摆、分化……英国《金融时报》已经在为“如何让西方的民主制度现代化”寻找出路,认为在当今的美国和欧洲,对于曾经敬重的机构,人们普遍感到不信任。而脱欧困境中,英国政府面对的首先不是来自欧盟的阻力,而是党内反对派以及工党、苏格兰民族党与自由民主党等的围剿,从“赢得选票”而不是解决问题出发,寄希望于依赖议会权力、选举体制等所谓“制度性”优势,为自己谋取更多政治上的收益。在政党利益的驱动下,所谓民主程序的“合法性”与实际治理失效的矛盾性突出,甚至陷入了“越合法越失效”的怪圈。

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