永远的工地：德国效率为何在交通基建上黯然失色

记者 | 特约记者 钱伯彦 发自德国

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作为欧洲工业强国，德国基础建设的答卷上，有一大堆预算超标、工期滞后、甚至只能停留在纸上的项目。

永远的工地：柏林-勃兰登堡机场

位于柏林市区外8公里处的泰格尔机场非常繁忙，但在规模上无法与法兰克福等德国的乃至欧洲主流机场媲美，显然不符合德国首都的交通枢纽地位。

而柏林2006年开建的新航空枢纽——柏林-勃兰登堡机场，13年后还在建造。

由于东、西柏林四十余年的军事对立，柏林自二战结束后就从未能成为欧洲航空业的枢纽之一。本就有限的客流量更是被分流到泰格尔、舍讷费尔德和滕珀尔霍夫三个中型机场，这些机场不仅在世界上岌岌无名，即便在德国范围内也被法兰克福、慕尼黑等机场远远甩在身后。

1989年柏林墙倒塌之后，新生的德国终于下定决心在首都新建一座对得起柏林历史地位的超级机场——柏林-勃兰登堡机场（BER）。

噩梦也由此开始。

（大众新停车场：柏林-勃兰登堡机场图源：motortalk）

经过了长达十五年的漫长规划，机场终于在2006年破土动工，原定于2011年10月开业。然而该机场目前的实际用途却是：大众汽车的临时停车场和当地滑板爱好者的练习场。

从2010年开始，机场控股公司就先后十一次宣布工程交付期限不得不延后，最新的竣工时间已经拖至2020年秋季——尽管几乎没有德国人相信届时新机场能够启用。

机场的建设预算也相应地从2004年预估的17亿欧元飙升至如今的73亿欧元。

“挽救这个机场的办法只有将其炸掉，然后重建"、“机场还未运营，机场内的液晶显示屏却已经过了预期寿命不得不全部更换"、“机场里的接驳车幽灵般空驶每天要耗费数万欧元，只是为了通风"……已经活在德国人段子里的柏林-勃兰登堡机场如何会走到今天这境地？

官方给出的理由五花八门：建筑设计公司倒闭、建筑承包商倒闭、排烟系统无法通过安全测试、消防防火系统失效、房间门牌编号错误、自动扶梯长度不够、项目负责人涉嫌贪污和吃空饷、噪音过大引起附近居民投诉、线缆设计工程师伪造身份并导致排线不满足安全标准……

在这些千奇百怪的技术原因背后，却还隐藏着更深层次的结构性问题。

从一开始，柏林就因为用地紧张而不得不将机场选址定在不隶属柏林市的勃兰登堡州。为了平衡各方利益，机场建设和运营管理公司的股份也相应地将一分为三，由柏林市、勃兰登堡州和中央政府分别持有。这一分散的决策机制不仅从一开始就导致了规划工作严重滞后，其国有企业的特性也使得机场规划充满了“好大喜功"的色彩。

拍脑袋的决策反应在公司董事会胎死腹中的私有化努力以及一厢情愿的乐观估计中。

早在1998年，德国人就希望引入私人投资者以提升机场竞争力，但是历时五年的谈判却因最终因柏林市长换届而流产。

此外，公司对柏林地区的区位竞争力也缺乏客观的认知。从临时决定新增第三条跑道、到将机场建筑面积从20万平米扩容至34万平米，朝令夕改的项目要求被视为是连续拖垮数家建筑商和设计公司的主因之一。期望将汉莎航空带至柏林的如意算盘也遭到汉莎的反对，唯一的本地航企柏林航空更是于2017年宣布破产。

（讽刺图片：建造柏林机场有多困难？可能是世界第八大奇迹。图源：postillion）

不过，柏林机场并不是德国人在机场建设上翻船的唯一案例。

流于传说：慕尼黑机场扩建工程

如果说柏林机场是个大工地，那么慕尼黑机场规划中的第三起降跑道恐怕只能永远存在于传说中。

尽管慕尼黑背靠德国最富饶的巴伐利亚州，但即便是住处距离机场仅40分钟车程的笔者，回国行程也依然会选择400公里之外的德国第一大空港：法兰克福机场。

仅拥有两条起降跑道的慕尼黑机场无论是在规模、还是航班密度上都无法与法兰克福的四条跑道相提并论。“自命不凡"的巴伐利亚人显然也清楚问题核心之所在。

2005年开始，巴伐利亚州政府就开始规划机场扩建工程，并于2011年夏季完成所有审批程序。步入秋季，形势急转直下。由绿党、环保人士、天主教会等团体组成的反对者们开始走上街头和求助法律机构，力图推翻政府的决策。

就和英国卡梅隆政府一样，慕尼黑市政府试图通过全民公投使反对者们闭嘴，但结果却是54%的反对票。自此，政治不再正确的机场扩建工程被冻结，即便当天全民公投的参与率仅有33%。

斯图加特21：欧洲之心？

德国什么最出名？深厚的汽车文化一定是高票答案之一。

当笔者怀着朝圣的心情于2012年圣诞节第一次造访斯图加特时，留下深刻印象却不是奔驰或保时捷博物馆，而是老旧破败的中央火车站、以及将站台与候车区隔开的泥泞工地。

七年时光荏苒，作为这座城市的骄傲，奔驰陷入了尾气造假门，而没有改变的是火车站那进展几乎为零的建筑工地。

斯图加特不仅位于富庶的南德地区，还是连接巴黎-维也纳铁路线的地理中点。但该市有着百年历史的火车站至今仍使用港湾式站台布局，大大限制了高铁列车的过站时间。

2010年2月，一个庞大的超级工程破土动工了。斯图加特市决定挖空整个旧火车站的地下空间，打造全新的贯通式车站，并预计该工程将于2021年竣工。新火车站也因此得名“斯特加特21"、简称S21，绰号“欧洲之心"。

遗憾的是，欧洲之心不得民心。

因为担心破坏生态环境、反对部分拆除老火车站历史建筑等诸多因素，反对该项目者几个月内与警方酿成大规模冲突，最终不得不依靠中央政府出面调解以及涉险过关的全民公投才得以解决。但是项目进度的拖延和对环保主义者的妥协，预算也从48亿欧元翻了一倍有余，直逼110亿欧元。

更令项目蒙上阴影的是，就如同柏林机场一样，新火车站的建设由斯图加特市、该市所在的巴符州和德国铁路公司三方共同负责。不断膨胀的成本使得三方的增资比例谈判一直困难重重，这对于年年严重亏损的德铁尤为敏感。

（连接斯图加特火车站月台和候车区的临时通道，该通道下方即为S21工地。钱伯彦摄于斯图加特）

迟到的高铁专用线

1990年10月3日，东西德统一。

1991年，时任德国总理科尔宣布了一揽子名为“德国统一交通项目（VDE）"的超级基建项目，旨在利用公路和铁路线重新连接被人为割裂了四十余年的国家。其中绝对重头戏无疑是被称为8号项目、连接慕尼黑和柏林的新高铁专用线工程。

这条630公里长的铁路线原定预算60余亿欧元，实际造价100亿欧元，等待时间整整26年。

太阳之下没有新鲜事。就和其他基建工程一样，该高铁线在穿越图灵根州的原始森林时遭到了环保人士的强烈反对。此外，许多精算人员都对耗费巨资在森林里新建一条客流量有限的新线路的经济性表示怀疑。

最终在德国铁路公司的坚持下，设计时速仅为200公里/小时的旧有线路不予采用，而为了满足环保要求，德铁不得不在森林地区耗资40亿欧元开挖22条新隧道并安装隔音防护装置。

2017年12月，慕尼黑-柏林高铁线首次通车。“节省两小时、拉动地区经济"是德铁给予当天到场剪彩的总理默克尔的承诺。然而有些讽刺的是，当天的列车处女航因信号故障晚点两小时才抵达柏林。

（德国奇迹：300公里/小时飞驰于柏林-慕尼黑间钱伯彦摄于慕尼黑中央火车站）

基尔运河5号船闸

不仅仅是在空中和陆地上，德国的水运工程也同样遇到麻烦。

始建于1887年的基尔运河不仅是世界上通航船只数量第三繁忙的运河，连通着北海和波罗的海，也因附近爆发的日德兰大海战而颇为著名。

但是自从1914年之后，已经连续运行了百余年的运河西端的布伦斯比特尔（Brunsbüttel）船闸就面临着设备严重老化的问题。为了确保船闸翻新期间的货运不受阻碍，当地政府和德国联邦政府早在2007年就决定开建第五座船闸，投资金额2.73亿欧元，预计竣工时间2020年。

很快，该工程的工期就从2021年延后至2024年之后。而工程的总预算也相应地从5亿欧元开始猛增至8亿欧元，根据独立审计事务所的估算，10亿欧元以上才是切合实际的数目。基尔运河5号船闸也成为继柏林机场和斯图加特21之后的德国第三大无底洞项目。

不过与另两个项目不同，该船闸工程一再滞后的主要原因是法律纠纷和欠佳的运气。

此前，运河管理方就和建筑商因为合同中职责规定不明确而对簿公堂，并导致工期滞后一年；而建筑过程中基尔运河发生的一起事故以及在工地中发现的两枚二战遗留炸弹更是使得资金需求增加数亿欧元。

“我们州不可能出现柏林机场！"尽管项目所在的石荷州长根特（Daniel Günter）一直信誓旦旦地为工程打包票，但事实却是：基尔运河的船闸翻新工程进度很有可能将比柏林机场更加缓慢。

德式效率之谜

这些并不是德国掉链子工程的全部。

从莱比锡施工近十年的区区1.5公里隧道，到连接德国、丹麦的费马恩海峡隧道（Fehmarnbelttunnel）；从八字没一撇的法兰克福机场三号航站楼，再到贯穿南德的斯图加特-慕尼黑高铁线，德国国内的交通类基建项目“黑名单"可以罗列出一堆。

一向以严守纪律、谨遵规范而著称的德国人究竟在哪里出了问题？

首先，这些超级工程因为耗资巨大、牵涉各方利益众多，往往都会由州政府、市政府和中央政府三个级别各自认领工程的一部分权益。巧妙地平衡往往也意味着效率的低下，这在实行联邦制而非单一制的德国体现得淋漓尽致。

例如在斯图加特火车站项目问题上，州政府和市政府的意见出现了相左的状况，而中央政府更多地扮演的是最终仲裁者的角色，而不是能够力排众议的执行者和推动者。

其次，德国强大的环保运动也几乎出现在了每个超级工程的舞台上。从火力发电站到5G基站建设，欧洲似乎有些“矫枉过正"的环保主义者几乎反对所有新事物，一个月前因环保问题而流产的里昂-米兰高铁项目更是导致了意大利政府的垮台。

随着主打环保的绿党在德国国家和地方政府中获得越来越多的议会席位，如何平衡自然与建设之间的矛盾正在成为决定超级工程成败的首要因素。

另外，议会、政府和法院互相制约配以德国人特有的死脑筋也在一定程度上拖累了项目进度。项目负责公司从立项开始便经常为了讨好议会，而理想化地制定一个几乎不可能达到的预算案；反对者也会灵活利用诉讼的法律手段试图推翻政府制定的政策，而政府则会选择全民公投这一终极武器压服反对声音。这些确保各方利益的措施的代价则是时间。

不过，德国人在基建上仍有引以为傲的地方：不为加班所累的建筑工人、紧挨着建筑工地的原始生态、质量过硬的竣工项目……

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