欧盟“换届博弈”折射欧洲政治走势
□中国现代国际关系研究院黄静
■提要
欧盟近年危机缠身,常开特别峰会。但无论是应对欧债危机、难民危机还是英国脱欧的特别峰会,冗长和激烈程度都比不上刚刚结束的“换届特别峰会”。会议持续3天,才终于就下届重要岗位人选取得共识:欧盟委员会主席冯德莱恩(德国国防部长),欧洲理事会主席米歇尔(比利时首相),欧洲中央银行行长拉加德(法国人,国际货币基金组织总裁),欧盟外交和安全政策高级代表博雷利(西班牙外交大臣)。一叶知秋,从“换届博弈”中可窥见欧洲政治走势。
首先,尽管近年民粹主义风起云涌,欧洲独特的“共识政治”仍在有效运作,欧盟料将顺利消化欧洲议会选举结果,年底进入正常运作。
欧盟的重要决策理论上需要取得所有成员国和欧洲议会的同意,因此谈判是欧盟的工作常态。6月13日,欧洲议会四个主要党团——人民党、社会党、自由党、绿党——首次协调各党推选的候选人问题,未有进展。6月21日,欧盟峰会讨论人选问题,毫无头绪,遂决定6月30日再开特别峰会。两次欧盟峰会之间恰逢大阪20国集团峰会举行,德、法、西、荷四国领导人借机继续讨论,拿出了一套“大阪方案”。孰料方案一经披露即引起各方反对,存活没有超过48个小时。
欧盟的人事选择有自己的独特考虑,其中国别、党派和性别三个因素格外重要。冯德莱恩来自欧洲议会最大党团欧洲人民党党团,是德总理默克尔的“死忠”,从2005年以来一直在默克尔手下任部长,是德国首任女防长。法国总统马克龙则大力支持来自其盟友欧洲自由民主联盟的米歇尔以及堪称国际舞台上最有权势的法国女性拉加德。米歇尔执掌“老欧洲六国”的比利时,以出色的斡旋技巧著称,非常适合欧洲理事会的工作需要。博雷利是西班牙工人社会党成员,获得西班牙政府力挺。
其次,随着疑欧派在多国得势,法德轴心重要性益发凸显,一些欧洲国家则努力成为法德伙伴以实现“上位”。
第一任欧盟外交和安全政策高级代表是位英国女性阿什顿,但随着英国脱欧进程推进,此次英国已完全淡出欧盟人事之争。阿什顿的继任者是意大利女性莫盖里尼,但随着意大利民粹势力上台,此次意大利无心争要职,反而是支持保加利亚人成为欧委会主席以拉拢中东欧国家一起反对欧盟。意大利率领十国反对法德提议的“大阪方案”。
法德的重要性则毋庸置疑。马克龙在峰会期间据说被各国领导人团团围住,而主持会议的欧洲理事会主席图斯克则“隔着好几个椅子独自坐着”。默克尔虽然投了弃权票且惹恼了自己政党所属的人民党党团,但仍被认为“实质主导了谈判”。
西班牙此次成功“上位”颇令人瞩目。自上世纪八十年代加入欧盟以来,西班牙一直是个亲欧国家,但并不主动挑头欧盟事务。欧债危机折损了西班牙在欧盟的影响力。相反,波兰、芬兰、甚至同为重债国的爱尔兰和葡萄牙,都在欧盟内获得了更大发言权。再考虑到需要欧盟支持其在加泰罗尼亚独立运动中的立场,西班牙政府决定加强在欧盟事务上的投入。近年,欧盟内的西班牙官员经常碰头协调立场,咨询西班牙政府、议会、大企业的意见后在欧盟内开展游说。
最后,还能看出,主导欧盟政治的还是成员国,欧洲议会虽然成功激起民众参政热情,但未能借此获得更大政治权力。五年前上次选举时,欧洲议会提出“领衔候选人”制度,即议会中最大党团的候选人自动成为欧委会主席,以增加欧洲议会影响力。这个制度在欧盟条约中并没有相关规定。但当年欧洲议会最大党团人民党所推举的容克确实成为欧委会主席。这是因为容克曾任“老欧洲六国”卢森堡首相和欧元集团主席,是中右的基督教民主党人,易得跨国跨党派认可。而这次,人民党选择了韦伯作为自己的候选人,马克龙带头反对,默克尔也不支持,导致“领衔候选人”制度无以为继。唯一体现欧洲议会自主性的,是不顾各大国意愿,选举议会第二大党团候选人、意大利议员戴维·萨索利为议长。
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