“非”同小可 非洲又要被美国拖入大国角力的旋涡吗?
2017年5月,在意大利西西里岛,七国集团(G7)峰会扩大会议期间,特朗普与几位非洲领导人合影。13日,在美国保守派智库传统基金会的一次演讲中,美国总统国家安全事务助理博尔顿抛出特朗普政府的非洲战略——以“美国优先”为原则,首要目标是遏制中国和俄罗斯在非洲日益增强的影响力。
去年此时,特朗普发布任内首份《国家安全战略报告》,明确将中俄列为战略竞争对手,并把大国竞争视为美国全球战略的首要任务。在这一大前提下,中俄成为其非洲战略的“靶子”一点也不意外。
非洲曾是美苏争霸中的“重要筹码”,但在冷战后被美国边缘化。克林顿中后期开始,历经小布什、奥巴马,非洲在美国全球战略中的地位不断提升。如今,非洲又要被美国拖入大国角力的旋涡吗?
本报记者赵恩霆
一个模子刻出来的货
13日,特朗普政府“鹰派中的鹰派”代表人物、总统国家安全事务助理博尔顿出现在美国著名保守派智库传统基金会,在演讲中,博尔顿第一次全面提出了具有鲜明特朗普特色、有别于此前美国政府的新版非洲战略。
根据博尔顿所言,美国将加强与非洲国家经贸合作,与非洲国家签署更广泛的双边经贸协议,以应对其他大国在该地区日益增强的影响力；更有效地利用美国援非资金,设定对非援助优先国家,那些在国际上投票反对美国或在行动上违背美国利益的国家将被排除在外；继续打击“伊斯兰国”等极端组织。
这份战略具有深刻的特朗普烙印,毫无悬念地以“美国优先”为原则,用博尔顿的话说,叫作“把美国人民的利益放在首位,无论在国内还是国外”。他进一步说,“我们做出的每一个决定,我们奉行的每一项新政策,以及我们投入的每一美元援助,都将促进美国在该地区的优先权。”
特朗普的烙印还不止于此。这份新版非洲战略将矛头直指中国和俄罗斯,将遏制中俄在非洲日益增强的影响力作为首要目标。博尔顿声称,中俄正在非洲迅速扩展金融和政治影响,以此获得对美国的竞争优势。
博尔顿还妄称,中俄在非洲的投资是“掠夺性的”,称这“阻碍非洲经济增长,威胁非洲国家金融独立,抑制美国投资机会……对美国国家安全利益构成重大威胁”。
这种措辞让人似曾相识。去年12月18日,特朗普亲自在白宫发布任内首份《国家安全战略报告》,将中国和俄罗斯定位为美国的战略“竞争者”,称中俄试图挑战美国的地位,并威胁到美国的繁荣与安全。今年1月31日,特朗普在任内首个国情咨文演讲中,进一步将中俄定义为战略竞争“对手”。
自1986年以来,历届美国政府发布了16份《国家安全战略报告》。其中,早在2002年小布什政府的第一份报告中,就曾将中国列为“战略对手”,2006年的报告更是直接视中国为“最大战略挑战者”。但彼时美国全球战略的重心仍着眼于反恐。
特朗普版《国家安全战略报告》将美国全球战略的重心转变为国家间的战略竞争,换句话说,在冷战结束26年之后,特朗普政府正使国际政治重回大国竞争。如今,博尔顿抛出的新版非洲战略,是新版《国家安全战略报告》的延伸,二者实际上是一个模子刻出来的文本。特朗普政府的真实意图,并非真心实意地帮助非洲国家改善发展条件、增进人民福祉,表面上号称“促进双方获益”,实则是借非洲来利己,是在变相推行单边主义。
被轻视和怠慢的非洲
博尔顿演讲的字里行间透露着美国高高在上、颐指气使的霸道作风,嘴上宣称非洲是美国的合作伙伴,但内心其实并未平等地看待非洲,而是把非洲当成应对所谓中俄影响力威胁的工具。
这份新非洲战略问世之前,在富豪总统特朗普眼中,非洲似乎毫无价值。他上台已近两年时间,但至今仍未访问过非洲,只有“第一夫人”梅拉尼娅今年10月单独访问了非洲。
相比之下,克林顿任内两次出访非洲,当时创下二战后美国在任总统访非纪录；奥巴马上台半年即出访非洲,接着三周后时任国务卿希拉里又访问非洲七国,两人刷新了美国历届总统、国务卿就任后首访非洲的纪录。
与小布什和奥巴马不同,特朗普很少就非洲事务发表公开声明。虽然在美国国务院有资深外交官蒂博尔·纳吉出任负责非洲事务的助理国务卿,但目前仍有许多美国驻非洲国家的大使职位空缺,这被认为是对非洲不够重视。
今年1月,特朗普在白宫与部分国会议员开会讨论移民体系改革时,先后谈到海地和非洲国家移民,他质问美国为何要接收所有这些“粪坑”国家的移民。这一粗暴措辞直白地反映出特朗普对非洲极度轻视,引发非洲和拉美国家极大不满。
特朗普上台后,大幅削减包括卫生项目在内的对非援助资金,同时削减了“非洲青年领袖倡议”项目三分之一的名额,该计划旨在资助非洲年轻人赴美交流学习。此外,苏丹、利比亚、索马里等多个非洲国家被列入美国入境限制令名单。
今年8月,美国非洲司令部司令沃尔德豪泽曾提出计划,未来3年内撤走非洲司令部一半的特种作战人员,最终仅在非洲保留约700名特种兵。上个月,五角大楼发表声明,目前非洲司令部下辖约7200人,计划在未来几年内将其至多减少10%。
其中,美军在索马里、吉布提和利比亚等地仍将维持现有打击极端组织的行动水平,而在西非、中非的任务将由战术支援调整为提供军事建议、联络协作及情报共享。
唯一看上去算“主动投入”的对非举措,是前不久将海外私人投资公司与美国国际发展署等机构合并,成立规模更大的美国国际发展金融公司,提供600亿美元资金,重点帮助非洲等贫困地区进行基础设施建设和发展经济。
无论是进还是退,美国在非洲的经济、投资以及防务安全领域的动向,无不以“美国优先”和“大国竞争”为前提和目标。美国从非洲削减的兵力将被调整到亚太和欧洲等地部署,而美国宣称的对非投资,也毫不避讳其对冲中俄在非影响力的意图,非洲的发展和安全本身却被晾在一边。
从边缘化到优先级
非洲在美国全球战略中的角色,几十年来经历了起起伏伏。冷战期间,在美苏争霸的大环境下,非洲成了两大超级大国争夺的筹码和对峙的前沿阵地；但冷战结束后,非洲在美国全球战略中的重要性降低。
后冷战时代初期,非洲在美国全球战略中的地位下降,一度被边缘化。老布什时期,美国对非政策的着力点主要在政治领域。克林顿上台后,美国国家安全战略开始更加侧重经济安全,加强与非洲国家的经贸关系随之成为美国对非政策的核心内容,特别是在能源领域。
特别是1993年10月美国军事干预索马里失败——黑鹰坠落之后,克林顿政府在应对卢旺达、刚果、利比里亚等非洲国家出现暴力武装冲突、战乱和政变等事件时格外谨慎,美军尽量避免直接军事介入。
冷战结束后至2001年“9·11”事件发生前,非洲在美国全球战略中的地位逐渐回升。这在小布什时期达到一个高峰。“9·11”事件彻底改变了小布什时期美国国家安全战略的重点,反恐成为重中之重,而政治混乱、经济落后、社会动荡、战乱频发、疾病肆虐的非洲成为滋生恐怖主义的土壤,因而非洲在小布什全球战略中的地位进一步上升。
在2006年小布什任内第二份《国家安全战略报告》中,非洲被定义为“高优先级”,2007年整合成立的非洲司令部就是所谓“高优先级”的集中体现。
克林顿和小布什时期,持续动荡的中东局势促使美国加速推进能源多元化,到2007年小布什卸任前夕,非洲已成为美国能源的重要进口来源地,美国当时超过20%的原油进口来自非洲,一度超过了中东。
经贸上在国内推进与非洲合作的相关法案的同时,小布什时期还推进多项针对艾滋病、疟疾防治的总统计划,以及设计教育、饥饿问题的动议。小布什也因其在艾滋病防治领域的贡献而备受赞誉。
奥巴马上台后,美国的对非政策延续了以能源与安全作为主要内容。他在首次访非期间宣称,要与非洲建立“相互负责和相互尊重”的伙伴关系。无论是财政和经济援助,还是军事、医疗、教育、维和等领域的投入都进一步增加。
据称,过去60年来,美国政府对非投资和援助超过1400亿美元。无论具体数字几何,在特朗普政府看来,这些钱都打了水漂。博尔顿说,美国对非援助没有阻止恐怖主义、激进主义和暴力,没有阻止其他大国增加对非影响力。
接下来特朗普政府的非洲战略将精打细算,只对顺从美国的国家施以援手,并且钱要花在刀刃上——应对中俄威胁、维护美国优势。在冷战结束27年后,非洲又被美国硬拉进了大国竞争的旋涡。
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