走向断崖？脱欧协议草案折射出的英国政治困局

牛津大学政治学博士候选人，欧罗万象成员 2018-12-09 09:47 大字

2018年12月11日，英国下议院将对首相特蕾莎·梅上月与欧盟27国达成的脱欧协议草案进行表决，这将是英国脱欧进程中最为关键的一步。然而所有的迹象都表明，除非在表决前发生重大突发事件，草案在下议院通过的可能性微乎其微。后续如果没有突破性的转机，英国很可能一步步走向断崖式的无协议脱欧。

为什么历时一年半艰苦谈判达成的脱欧协议草案，却在议会中成了过街老鼠，人人喊打呢？简而言之，英国的脱欧进程存在两个重大矛盾：一是议会各党团对脱欧的路径和未来英国与欧盟的关系完全没有达成共识，甚至连一个能够获得超过半数议员支持的方案都没有；二是特蕾莎·梅一手包办脱欧谈判的做法引发了严重的“府院之争”（政府与下议院之争），这两个矛盾纠结在一起，正将英国推向空前的政治危机之中。

按照脱欧协议草案的规定，英国将于2019年3月29日正式退出欧盟的政治组织，不再参与欧盟法律的制定。从这一天起到2020年12月31日为脱欧“过渡期”。在此期间，英国继续留在欧洲单一市场内并遵守欧盟法律，双方就未来关系展开谈判并力求达成协议。过渡期可以协商延长一次，英国仍须支付这段时间内包括欧盟预算在内的各项费用，也就是媒体常说的“离婚费”。根据最新的估算，这笔费用高达390亿英镑。

北爱尔兰与爱尔兰共和国之间长达500公里的陆路边境将成为英国和欧盟之间唯一的陆路通道，为了防止破坏脆弱的北爱和平进程，英国和欧盟都致力于避免在这条边境线上重新设置边检哨所。双方同意，如果在过渡期中没有达成协议，就启动所谓的“保障协议”。届时，英国将继续留在与欧盟的关税同盟中，并接受反不正当竞争、环保、劳工保护等一系列来自欧盟的限制；北爱则需要额外执行增值税、检疫、货品标准等方面的欧盟法规；英国本岛运往北爱的货品还必须接受边检，才可以确保无须在北爱和爱尔兰共和国之间设立“硬边界”。除非双方能够协商找出替代方案，否则英国不得单方面终止“保障协议”。

这一条款在议会中引发了广泛的疑虑和反对。反应最激烈的莫过于北爱尔兰民主统一党。作为“统派”，他们认为这种“一国两制”、区别对待北爱的方案必然引发北爱特殊化并导致分离主义势力抬头，对此坚决表示反对。

特蕾莎·梅所在的保守党内部也有大量议员反对，特别是以“欧洲研究组”为首的强硬脱欧派系。他们的理由是：按照现有草案，英国在支付了390亿英镑巨款后，依然没有换来欧盟对未来达成贸易协定的承诺。一旦启动“保障协议”，英国将被迫成为关税同盟的成员，无法与其他国家缔结贸易协定，只能被动接受欧盟法规，以欧洲法院为终审法院，国家主权将受到严重侵蚀。更可怕的是，没有欧盟的许可，英国不能单方面终止“保障协议”，这可能造成英国长期甚至永久地困在其中，形成“名脱实留”或“半脱半留”的状态。“欧洲研究组”提出的方案是彻底退出关税同盟和单一市场，彻底摆脱欧盟法规的束缚，按照加拿大模式与欧盟达成进出口零关税、零配额，相互承认监管标准的贸易协议。然而这一模式最多只能建立一个自由贸易区，英国与欧盟之间仍然需要边检来检查货品是否合规，因此不可避免地要在北爱设立“硬边界”，这是英国和欧盟当局都不能接受的。

作为英国议会中最大的反对党，工党也有自己的如意小算盘：他们希望草案被否决，这样就可以补刀发起对政府的不信任投票，倒阁成功便可触发大选。如果工党在大选中获胜，就可以按照自己的意愿来重新进行脱欧谈判了。12月6日，工党党魁科尔宾在《卫报》上发表署名文章《工党能够带来更好的脱欧协议，给我们一次机会吧》，俨然一副选举宣言的姿态。工党同样认为，不能单方面退出的“保障协议”是丧权辱国的条款。他们给出的方案是英国作为一个整体永久地留在与欧盟的关税同盟中。这固然可以避免在北爱重新设立“硬边界”，但是无论是关税同盟还是“保障协议”，都必须接受来自欧盟的限制并执行部分欧盟法规，二者并没有实质区别。此外，工党还提出英国既要留在关税同盟中，又要保留与他国缔结贸易协定的权利，既要享受单一市场带来的无摩擦贸易，又不接受人员的自由流动，还拒绝参照挪威模式被动接受欧盟法规，要在欧盟的政策制定中享有一定的发言权。但欧盟早已反复强调，不接受这种“好处全部归我占，义务统统不承担”的选项。工党提出的谈判方案有没有可行性，要画上一个巨大的问号。

至于其他留欧派政党，苏格兰国民党表示有62%的苏格兰选民在公投中选择了留欧，因此即便英国脱欧，他们也只会支持苏格兰单独留在关税同盟和单一市场内的方案。自由民主党坚持留欧立场并主张推动二次公投。两党都不可能支持现有草案。这样算下来，特蕾莎·梅只能争取到200名左右的保守党议员和零星几位来自其他党派的支持者，反对的议员则超过了400名，其中包括100名左右的保守党议员。要在几天的时间里翻转100多票，难度堪比登天。

“府院之争”的矛盾也是影响脱欧协议草案命运的重要因素。特蕾莎·梅就任首相以来，一直强推政府主导的脱欧进程，试图将议会撇在一边。2017年7月，政府提交的《（退出）欧盟法案》由于赋予政府全权谈判、批准并执行脱欧协议的权力而被议会否决，后来不得不增加一项修正案，允许议会对协议草案进行最终表决，这才勉强通过。最近府院双方围绕脱欧协议草案展开近身肉搏战。11月中，议会要求政府公开脱欧协议草案的法律意见，政府持续拖延，拒不执行，导致12月4日下议院连续通过三条反对政府的动议。第一条驳回了政府继续以程序方式回避公布法律意见的做法。第二条动议判定政府“藐视议会”，这在英国议会史上是前所未有的第一回。虽然议会已经没有权力直接惩罚相关阁员，但这一动议本身就是对政府声誉的重大打击，也反映出议会对政府的强烈不满，特蕾莎·梅内阁可谓命垂一线，岌岌可危，随时可能被不信任投票击倒。第三条则是再次对《（退出）欧盟法案》进行修订，使得12月11日协议草案被否决后，政府再次提交新方案时，议会不仅能够投出赞同或反对票，还可以对方案进行修改。这一修正案标志着议会在争夺脱欧主导权上取得了重大胜利。与此相关的是，欧洲法院将在12月10日对英国是否可以单方面终止脱欧进程做出释法，如果释法的结果是肯定的，那么后续必定会有留欧派议员试图提出修正案，要求议会直接宣布取消脱欧。

从现实的角度来看，北爱问题是个死结。要避免设立“硬边界”，北爱就必须以某种形式留在欧盟的关税同盟和单一市场中，接受欧盟的相关法规，这与脱欧派恢复英国主权、排除欧盟法规、保持英国内部法规一致性的诉求是相互矛盾的。虽然脱欧协议的反对者各有各的理由，但是除了工党，他们都没有对北爱问题提出有效的解决办法，而工党和“欧洲研究组”的脱欧谈判方案又过于一厢情愿，缺乏可行性。相比之下，政府的协议草案已是诸多方案中最不坏的了。在脱欧期限迅速逼近的今天，偏离现有的草案会导致英国丧失在脱欧问题上的主动权，只能被动受制于欧盟的态度。

一旦下议院否决脱欧协议草案，工党几乎肯定会在下议院中提起对政府的不信任投票，保守党内部弹劾特蕾莎·梅的声浪也会大涨。如果特蕾莎·梅能够勉强过关，继续执政，她可能会做出一些妥协，赋予议会更大的决定权，并与欧盟商讨对草案做出一些不伤及原则的修改。议员在这一次投下愤怒的抗议票后如能接受妥协，在二次表决时通过修订的草案，将是政治代价最小的选择。倘若倒阁成功，触发大选，那么无论哪个党派获胜，都必须面对暂缓脱欧，重新谈判的问题。以欧盟现在的强硬态度，很可能会拒绝暂缓脱欧或者拒绝在谈判中做出重大让步，迫使新的执政党回到原有的协议框架中。此外，留欧派议员还会继续推动二次公投，但公投至少需要半年的准备时间，同样也绕不开暂缓脱欧必须得到欧盟批准的问题。如果留欧派在二次公投中胜出，脱欧引发的危机自然会迎刃而解。但谁也无法保证民意一定会朝这个方向发展。因此这仍是一场政治豪赌。一旦脱欧派获胜，那么在绕了一个大圈子之后，一切又将回归到是否接受现有脱欧协议这个原点问题上。

以上诸多路径最后都指向两个选项，要么接受现有协议草案的大框架，要么直接无协议脱欧。如果英国议会和欧盟继续坚持强硬态度，那么最可能出现的结局就是断崖式的无协议脱欧。届时，英国将没有任何缓冲期，直接降格为WTO成员国身份与世界各国进行高关税贸易。贸易壁垒对英国企业的打击暂且不提，光是英国作为岛国，大量物资依赖欧盟进口这一点，边检通关和各种额外手续造成的进出口物流延误甚至中断就可能引发全国性的经济恐慌、哄抢甚至暴动。这并非耸人听闻，已经有不少英国商家和民众开始囤积日用品和食品以防不测了。是否能避免这种灾难性的后果，则取决于英国的民意代表和领导人能否在危机面前放弃意识形态成见，重新凝聚共识。对此，人们恐怕难以保持乐观的态度。

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