美国利益优先被极力践行 但国际经济政策成绩呢
【编者按】
2018年1月20日，美国总统唐纳德·特朗普已就任满一年。一年来，美国的国内政治、经济与社会出现了哪些值得关注的变化？美国的外交政策经历了怎样的重要调整？“特朗普现象”又对美国及其与外部世界的关系构成了何种冲击？复旦大学中美新型大国关系协同创新中心在特朗普执政满一年之际，发布了《解读“特朗普元年”》研究报告，对特朗普执政首年的美国进行了全方位、多角度、有深度的总结、分析和研判。澎湃新闻“外交学人”获授权选刊其中部分文章，以飨读者。
特朗普执政以来极力践行美国利益优先原则，以更好的维护美国经济利益。 新华社 图
特朗普执政首年，极力践行美国利益优先，拥抱经济民族主义，奉行贸易保护主义，持续推行单边主义，穷极经贸救济措施，甚至不惜颠覆奥巴马政府的政策成果，以重塑美国和世界的经济关系，借此来更好维护美国经济利益。
特朗普国际经济政策的抓手与特征
特朗普国际经济政策覆盖面广，但就其第一年的实践看，主要由以下四部分构成。
一是以“重出口抑进口”为取向的贸易政策。特朗普认定美国巨额贸易逆差是美国经济问题的重要根源，因此把减少美国贸易逆差为国际经济政策的核心，一方面大力推动美国产品出口，另一方面采取措施尽可能限制国外产品进口。尤其对中国等对美存在巨额贸易逆差的国家，更是采取各种贸易救济措施，试图通过政策施压来减少与这些国家的贸易逆差。
二是以“重流入轻流出”为目标的投资政策。特朗普把吸引外来直接投资看成是实现重振美国经济的另一个重要支柱，因此加大力度鼓励制造业回流。为此，特朗普不仅制定各项政策吸引制造业回流，而且通过定向施压或者通过私人关系来确保跨国公司增加对美直接投资。与重视外来直接投资相比，特朗普对于美国企业海外直接投资则表现出明显的不支持态度，甚至希望通过各种手段阻止本国资本外流。在特朗普的要求下，美国国务卿蒂勒森公开要求国务院把“招商引资”作为本部门工作的优先内容。
三是以“重生产重出口”为诉求的能源政策。特朗普认为美国能源是助力美国国际经济优势的重要内容，也是提升对外出口的新增领域。美国要在能源独立的基础上，实现能源全球主导。在能源生产方面，特朗普签署行政令，推翻奥巴马总统颁布的相关环保禁令，扩大美国在北冰洋和大西洋的油气开采规模。特朗普还制定政策，简化措施，推动美国煤炭、石油和天然气等能源产品扩大对外出口。
四是以“减税”为核心的税收政策。特朗普在竞选期间，把减税作为其经济政策的关键诉求。和其他共和党总统的传统理念一脉相承，特朗普认为减税可以扩大美国国内投资，支撑其他经济政策实现，刺激美国经济增长。减税并不仅仅是国内经济政策，特朗普减税方案有着显著的国际经济外溢性，如果美国减税，那么将可以吸引制造业及资本流入美国，提高美国的国际经济竞争力。
在推行上述四大政策过程中，特朗普表现出了以下两大特征。
一是在国际机制上以“退出”和“改革”两大行为为主。在“退出”的方面，特朗普上台伊始，就退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），给其他谈判方带来极大困扰；6月份又退出巴黎气候变化协定，使得全球气候治理面临巨大困难。在“改革”的方面，特朗普不仅要求对北美自由贸易协定（NAFTA）重新进行谈判，改变对其不利的条款，还从美国自身利益出发，对WTO以及IMF等国际经济机制提出了“改革”建议。无论是“退”还是“改”，均是以美国利益为最优先考量，凡是被认为有损美国经济利益的机制，特朗普都试图加以挑战。
二是在对外经贸关系中以“单边”和“双边”两大路径为主。特朗普不信任多边，主要倚重“单边”“和双边”路径来推进经贸政策。在单边层面，特朗普政府大量借助国内法，充分利用各种国内贸易救济措施，限制外国产品进口。在双边层面，特朗普锁定若干个重点国家进行施压，试图迫使被施压国满足美国的诉求。特朗普希望通过单边和双边形成“共振效应”，以便最大程度实现对外经贸目标。
特朗普国际经济政策的效果评估
特朗普的国际经济政策几乎是对奥巴马政策的全面反转。总体而言，特朗普的国际经济政策有得有失。“得”的方面主要有以下两方面。
一是能源政策之“得”。特朗普对美国能源行业寄予厚望，能源行业也确实构成特朗普国际经济政策的亮点。从生产来看，特朗普入主白宫以来美国各能源产品的增产速度达到近几年的最快值。从出口看，美国原油出口量、煤炭出口量以及天然气出口量均涨幅明显。如果以周为时间段，2017年有多个周的原油出口额位居历史前列。2017年美国煤炭出口量更是接近一亿吨，比2016年增长几乎翻番。
二是税收政策之“得”。税改是特朗普经济政策的重中之重。经过多番努力和妥协，特朗普减税方案基本达成。税改也由此成为特朗普上任首年最为重要的政策收获。从最终的税改方案看，特朗普降低个人所得税和企业所得税的底线目标基本被国会满足。无论其政策最终影响为何，就政策制定本身而言，特朗普已经获得其想要的结果。
不过，特朗普最为看重的吸收外来直接投资与减少贸易逆差这两大关键目标，却成为其国际经济政策的“失”。从投资来看，2017年上半年美国吸收对外直接投资与2016年同期相比，下降幅度超过50%。虽然2017全年美国吸收FDI数据并未出来，但同比1127亿美元，同比增加5.6%。然而，进口却增加了1611亿美元，同比上涨6.7%。由于进口比出口增速更大，导致1-11月份美国对外贸易逆差增加了534亿美元，同比上升11.6%。对外贸易逆差进一步扩大还是在特朗普竭尽全力采取各种贸易保护措施的情况下发生的，这意味着以实际效果看，特朗普“重出口、抑进口”的政策尚未取得任何进展。
需要指出的是，考虑到美国经济对于世界经济的重大影响，并不能只从美国自身得失角度来衡量特朗普国际经济政策效果，还应把特朗普国际经济政策的外部性纳入评估范围。以此为标准，应该说特朗普的政策基本上以负面的外部性为主。在贸易领域，特朗普的贸易保护大大加剧了全球贸易摩擦的风险，其他经济体担心原来的自由贸易体系会遭受特朗普贸易政策的严重冲击。在税收领域，其他主要经济体对于美国的税改基本上也持批评立场。德国、英国、法国、意大利和西班牙等欧洲五大经济体财长联名致信美国财政部，针对美国税改草案中涉及跨境税制的改革提出反对意见。
综合评估特朗普国际经济政策的内外双重效果，可以说美国经济利益尚未实现、国际经济体系稳定性已遭破坏。
影响特朗普国际经济政策的因素
特朗普执政首年国际经济政策没有取得预期效果，根本上是特朗普政策本身、国内政治和外部因素共同制约的结果。
从政策本身看，这些政策固然在主观愿望上符合美国的利益，也是特朗普极力兑现的竞选承诺，但是却不符合美国的经济发展阶段。特朗普国际经济政策本质上和美国与世界经济关系的结构相悖。以特朗普最为看重的改善贸易逆差为例，无论特朗普如何努力，但如果美国国内经济结构不进行大的调整，改变过分依靠消费的格局，美国逆差就不会大幅消失。
从国内政治看，共和党虽然控制了白宫和国会，从而表面上为特朗普施政创造了府会一致的有利格局，但是特朗普反建制的政治立场大大削弱了国会对其支持的力度。特朗普的一些重大经济政策甚至面临本党议员的强烈反对。更况且，共和党在两院、尤其是在参议院的多数地位并不稳定。在阿拉巴马州参议员补选之后，共和党在参议院仅占有51票的极微弱多数地位，特朗普的政策难以获得足够政治支持。
从外部因素看，特朗普国际经济政策过于强调美国自身的利益，诉诸于单边措施，甚至是以严重损害其他国家利益为代价，因此其他国家不仅难以支持和配合，而且还会有针对性地制定政策，积极应对特朗普国际经济政策的负面冲击。仅仅以税改这一特朗普执政第一年最为重大的政策成果为例，税改政策本身确实基本上按照特朗普的意愿落地，但是可以预见，其他国家也会采取相应地降税政策，这势必会抵消特朗普税改的效用。由于美国国际经济地位相对衰落，其他国家的应对措施对于美国的限制与过去相比将会更为有力。
因此，如果特朗普不对完全以实现美国自身利益的政策取向加以调整，不能获得国内政治环境的有力支撑，无法获得其他主要经济体宏观经济政策的认可和支持，特朗普的国际经济政策恐怕只能以失败告终。
（作者系复旦大学美国研究中心副主任、教授。本文原标题为《特朗普执政首年的国际经济政策成功了吗？》）
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