美俄关系螺旋型下滑 “有限对手”成两国新常态
【编者按】
2018年1月20日，美国总统唐纳德·特朗普已就任满一年。一年来，美国的国内政治、经济与社会出现了哪些值得关注的变化？美国的外交政策经历了怎样的重要调整？“特朗普现象”又对美国及其与外部世界的关系构成了何种冲击？复旦大学中美新型大国关系协同创新中心在特朗普执政满一年之际，发布了《解读“特朗普元年”》研究报告，对特朗普执政首年的美国进行了全方位、多角度、有深度的总结、分析和研判。澎湃新闻“外交学人”获授权选刊其中部分文章，以飨读者。
当地时间2017年7月7日，德国汉堡，特朗普与普京在G20峰会期间举行双边会晤。视觉中国 资料
特朗普上台之初，对普京赞赏有加并表示要改善美俄关系。而俄罗斯高层对特朗普当选也表示祝贺，对俄美关系“解冻”寄予了厚望。但一年来的实践表明，美俄关系不仅没有实现“重启”，反而几乎进入“死机”的状态，两国在诸多领域“互怼”、“死掐”，双边关系螺旋型下滑。美俄关系的这种状态受到国内、国际多重因素影响，既反映了两国实力对比和相互认知的巨大落差，也折射出双边关系结构的深刻变化。
美俄关系跌入冷战后的“冰点”
一年来，美俄两国在诸多领域针锋相对、激烈较量，两国关系跌入了冷战结束以来的“冰点”。
首先，美国对俄制裁更加严苛。自乌克兰危机以来，美国对俄施加了多轮制裁。2017年7月25日和27日，美国众、参两院分别以压倒性多数通过对俄罗斯新制裁议案。8月2日，特朗普被迫签署这一法案。该法案的严厉性体现在五个方面。
一是列出了十类可受制裁的对象，比此前的“精准”制裁宽泛许多，俄罗斯能源行业、军工企业、几家银行以及被美指控干预2016年美国总统大选的机构都被列为制裁目标。
二是制裁的理由更加宽泛，除乌克兰问题之外，还扩展到“腐败”、“侵犯人权”、“逃避制裁”、“向叙利亚提供武器”、“俄罗斯在欧亚地区的行为”等，几乎涵盖了美国对俄内政、外交不满的所有方面。
三是宣示永不承认俄罗斯任何以武力改变领土的行为，其中包括阿布哈兹、南奥塞梯、克里米亚、乌克兰东部和德涅斯特河沿岸地区，这也为彻底取消制裁划定了难以逾越的“红线”。
四是法案规定，总统在做出包括解除对俄制裁或归还被查封外交财产等涉及美对俄外交政策“重大改变”时，均需向国会提交报告，国会有权否决总统的决定。国会对总统外交权的这种限制，在美国历史上是十分罕见的，无疑极大地压缩了特朗普政府调整对俄关系的空间。特朗普指责该法案“损害了行政部门在外交事务上的权威，降低了总统为美国争取利益时的灵活性”。
五是制裁被强行纳入美国的公法体系，这意味着即使双边关系真的出现大的转机，修改这部反俄法案也远比修正行政命令困难许多。1974年通过的“杰克逊-瓦尼克修正案”直到2012年才被废止就是最好的例证（该法案是1974年美国国会通过的《贸易改革法案》所附法案。其内容是禁止给苏联、东欧等限制移民出境的国家以贸易方面的优惠——编者注）。可以预见，2017年的这部制裁法案将成为横亘在美俄两国之间的一道重大障碍，将对美俄关系的改善形成制度性制约。
其次，双方“外交驱逐战”轮番升级。作为对2016年奥巴马政府驱逐35名俄罗斯外交官“迟到的报复”，俄罗斯2017年7月28日要求美驻俄使领馆削减工作人员至455名，与俄在美使领馆人数相当，并从8月1日起停止美国使馆对莫斯科两处房产的使用权。继而美方要求俄方关闭驻旧金山领事馆及在华盛顿和纽约的两处外交机构，并极大压缩甚至一度暂停办理俄罗斯公民赴美签证。更令人吃惊的是，俄罗斯驻旧金山和华盛顿的外交机构还遭到美方搜查,俄总统新闻秘书佩斯科夫严厉指责这一行为违反国际法，将导致俄美关系进一步恶化。
第三，两国“媒体制裁战”愈演愈烈。双方加紧运用本国的“外国代理人法”，相互将对方媒体确定为“外国代理人”，并极大压缩其在本国活动空间。2017年11月13日，美国根据1938年制订的“外国代理人登记法”将俄罗斯国家资金资助的“今日俄罗斯”电视台定为外国代理人并取消其进入美国国会采访的资格。而俄罗斯司法部于12月5日将“美国之音”电台等9家美国媒体确定为“外国代理人”，并采取相应限制措施。美俄大打“媒体制裁战”反映出双方在意识形态和宣传领域的较量进一步升级，在双方“信息战”的对垒中，媒体既充当了急先锋，也最终成了受害者。
第四，双方在中东的地缘争夺战进入新的阶段。自2015年9月30日出兵叙利亚以来，俄罗斯以强势的军事行动遂行其在中东的多重目标，既打击了极端组织“伊斯兰国”恐怖主义势力，也挽救了摇摇欲坠的巴沙尔政权。在此过程中，俄罗斯不仅保住了在地中海东岸的重要地缘战略支点，还在一定程度上与伊朗、土耳其、叙利亚甚至伊拉克形成了某种“志愿者同盟”，提升了中东地区的地缘政治影响。但与此同时，伴随着伊朗近年来在中东的异军突起，美国、以色列和沙特的战略合作也在进一步提升。未来，在中东是否会形成对垒分明的两个阵营，美俄在中东的地缘政治博弈如何演变，还需要拭目以待。去年底今年初，伊朗国内爆发大规模反政府示威，伊朗和俄罗斯相继指责示威是“伊朗的敌人”策划的“颜色革命”。这表明，围绕中东地缘政治的多方博弈正在拉开新的一幕。
美俄结构性矛盾的扩展
回顾特朗普执政一年的美俄关系变化，可以看到美俄两国的结构性矛盾正在从地缘政治矛盾、战略平衡问题向国内政治领域扩展。
俄罗斯被指控对美国2016年总统大选的干预以及在美国国内引起的强烈反弹，使美俄矛盾加速从外源性向内生性转变，这进一步增强了两国关系的复杂性。“通俄门”在美国国内持续发酵，先是美国总统国家安全顾问弗林因“通俄门”辞职，后有美国国会的四个委员会、司法部任命的特别检察官对特朗普团队涉嫌“通俄”一事展开全面调查。可以说，俄罗斯已经成为美国国内高度敏感的国内政治议题，“反俄”已经成为某种“政治正确”。而在俄罗斯，反美也成了塑造“外部敌人”以为严峻的社会经济形势寻求借口、凝聚国内政治共识甚至打压政治反对派，进而为普京2018年顺利开启第四个总统任期的重要工具。
美俄关系的进一步恶化不是偶然的。首先在于美俄两国实力对比的进一步扩大和战略关系的失衡。尽管当前讨论“美国衰落论”已经成为一种时尚，但仅就美俄两国而言，它们的差异不是在缩小，而是在拉大。无论是在经济还是在安全领域，俄罗斯与美国的差距进一步明显。一个最明显的例证，就是美国的军费开支已经超过7000亿美元，而俄罗斯的军费开支还不到美国的十分之一。
其次是相互认知的落差。一方面，美国既认为俄罗斯已失去了全球性大国的影响、沦落为二流国家，同时又因乌克兰危机而认定俄罗斯是战后欧洲秩序的“颠覆者”。而俄罗斯一方面仍自视为“全球性大国”，并试图仍能像苏联一样与美国“平起平坐地解决全球性问题”。另一方面又认为美国实力已经大大下降，俄罗斯可以在“后苏联空间”有所作为；三是游戏规则的重塑。由于实力对比的变化，美俄两国昔日以全球战略稳定对话为核心的议事日程已经空心化，而经济联系的虚弱又令双方很难展开双赢式的合作，因此试图干预对方的国内政治成为两国迫不得已的游戏规则选项，而这使双方的结构性矛盾从全球安全、地缘政治延伸到了国内政治，使双方的相互认知进一步恶化。
美俄关系的螺旋性下降使很多专家惊呼“新冷战”的到来。但笔者认为，冷战是一个特定的概念和形态，它意味着两个超级大国全方位的竞争、两种意识形态的全面对立、两大军事集团的全面对抗和两个平行市场的互不往来。而目前的美俄关系完全没有了上述特征，从国家实力而言，俄罗斯与昔日的苏联已不可同日而语；从意识形态而说，俄罗斯已经基本上接纳了西方的意识形态，尽管近年来俄罗斯国内政治保守主义盛行，但也不存在向西方“输出革命”的问题；从军事层面而言，尽管俄罗斯建立了以其为核心的集体条约安全组织，而美国领导的北约和亚洲同盟体系也依然存在，但双方不可能爆发全面的军事对峙；就经济层面来说，俄罗斯在世界经济体系中仍处于相对边缘的位置，而且以“经互会”为核心的平行市场已不复存在，俄罗斯不可能重建一种封闭的经济体系。
如果说美俄关系不可能重复冷战，那么双方的关系究竟是一种什么样的性质？
美国乔治城大学安吉拉·斯登特教授曾著书认为，“有限伙伴”是21世纪美俄关系的新常态。但乌克兰危机以来的事态发展表明，美俄非但没有成为伙伴，反而成了对手，双方在地缘政治、战略安全以及国内政治领域开展了激烈的较量。但同时要看到，这种较量无论从烈度、广度还是从影响而言都是有限的，它更多带有的是区域而非全球、个别而非整体的性质，考虑到本世纪中叶之前的世界和美俄两国的发展大势，“有限对手”正成为未来相当长一个时期美俄关系的“新常态”。
（作者为复旦大学国际问题研究院副院长、俄罗斯中亚研究中心主任。本文原标题为《特朗普执政以来的美俄关系：螺旋型下滑》，现标题及文内小标题为编者所拟。）
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