住房创新｜荷兰社会住宅：从大众数量到小众品质
探讨住宅议题，首先要直面全球化下城乡移民的城市处境，特别是不被社会福利制度所辨识，而导致边缘化、弱势、贫困与社会隔离。住宅，是人的基本需要，面对大量住宅需求，资本市场无法提供数量足够，且劳工阶级能负担的住宅。住宅是城市治理的最重要社会议题，首要需求是如何提供弱势群体可接受、可负担的住所；如何避免社会隔离的现象，创造和谐社会；以及如何创造可持续发展的城市。
弱势群体住宅的三种做法
第一种是比较消极的做法，即集中在城市边缘的非正规住宅，并常常伴随着非正规经济。由于无法享有城市的基础设施，因此造成一定的疾病威胁与社会不安全性。这种住宅多存在于发展中国家，如拉丁美洲与东南亚地区。巴西首都约有100万人口，但城市周边有700万人口住在非正式住宅里，生活条件堪忧，没有供水设施，常常由运水车运到社区，居民提着水桶买水。
第二种是自住住宅。自住住宅在欧洲很常见，政府无偿提供土地与基本设施，以及财务支持、减税或补贴措施，以降低自住住宅的市场进入门槛。
比较成功的案例如1919-1923年的维也纳睦邻运动（Settlement Movement in Vienna）。这个运动是小规模自发性发展起来的，通过邻里之间互助而完成建造，一方面有技能的居民参与到建造运动中，一方面得到了地方政府的支持。这个模式的关键要素是，有优秀的建筑师参与其中。1920年代，几乎所有的优秀建筑师都会参与社会住宅的建设，那一代建筑师把解决社会问题当做自己的责任。
自住住宅也有失败案例，尤其是在拉丁美洲地区。比如智利的社会住宅由政府主导，项目多为几万人的住宅区，将低收入人群大量集中于一定区域，一般是远离城市的地区，因而时常产生社会隔离的“囚禁效应”（prison effect）。这些住宅常常设施简陋，缺乏良好的开放空间和购物空间，也缺乏维护，引发了安全问题。
第三种就是社会住宅。其特征是：只租不售；资金由政府补助；控制租金；由第三方非营利机构经营管理；按社会条件分配住房。对于社会住宅的准入条件，各个国家的标准各有侧重。比如，荷兰倾向于提供给需要社会协助的群体，如单亲母亲，以帮助她们更容易地融入社会体系。
以欧洲社会住宅为例，大致上有两种住房政策。一是狭义/针对性方案，比利时、意大利、西班牙等过采取了这种做法，由政府建造的低租金高补助住宅，提供给低收入群体。然而，这种做法有一些缺点。一方面，为了落实最低租金，必须大力资助建设费用；另一方面为了控制成本，会降低住宅品质，房屋的使用年限也随之下降。更糟的是，由于只提供给都市贫民，就意味着会产生此类住宅区的污名化与排斥现象，于是低品质社会住宅与都市贫民的集合形成了都市贫民窟。此外，由于每户的补贴金额很高，因此在住宅市场的占有率相对有限，比如意大利与比利时的社会住宅约占住宅市场的4%。
二是广义/普遍性方案，德国、荷兰、瑞典等国的社会住宅是面向广义的大众市场。这种住宅的租金相对提高，政府针对低收入群体会提供额外的补贴，而中产阶级则须承担部分建造成本。由于有这样的弹性，为了达到中产阶级能够接受的住宅品质，建造标准要比“狭义/针对性方案”的社会住宅高，并且这个模式由于操作弹性较大，可以进行大量提供。
享有住宅是所有人的权利，提供住房是社会的责任
荷兰早在1901年就颁布住宅法案，是世界上最早的住宅法案，提出“享有住宅是所有人的权利，提供住房是社会的责任”，作为送给女王的礼物，象征着和谐社会的意义。
该法案在国家层面上确立了社会住宅体系，并奠定了现代城市规划的基础。荷兰住房法案的指导方针虽然经历近一个世纪的政治与全球局势的变化，主要城市如阿姆斯特丹、鹿特丹等在二十世纪20、30年代的扩张与规划，都是基于“提供住房是公共责任”这一原则。
为了确保房屋得到恰当的维护和修复，地方政府采取了两个主要手段：“建筑禁令”和“空屋征用”。在荷兰，对于闲置空屋，政府可以强制征收；对于缺乏维修的房屋，政府也可以强制介入，以便推进房屋后续的维护机制。
在荷兰，大概60%的民众都可申请社会住宅，无论是中等收入者，还是大学生，也不需要是家庭。这样一来，就能灵活地调整住宅区的社会结构，使不同的社会阶层、不同收入人群共享同一个社区，共用游乐场、学校、购物中心等设施。由于中高收入家庭与低收入家庭的孩子们在一起上学，从小玩在一块儿，就能自然而然达到社会融合。
荷兰社会住宅建立了一个健康的、可摊还的财务计划，以避免土地及房地产的投机行为。其财务循环的规律是：
（1）将房租设定在中等收入居民无需补贴即可负担的价格上，只针对低收入者提供租金补贴；
（2）补贴来自国家借贷，需从租金收入中偿还借贷；
（3）通过土地政策（尤其是土地租赁体系）限制社会住宅成本，以保障低租金；
（4）政府以整个社会住宅作为担保，与银行协商将借贷摊还期的长度设定为长达50年，并政策性地降低摊还总额；
（5）由于借贷摊还期足够长，在建设成本回收后，租金成为纯收益。这个收益会投入新的社会住宅开发，或用于社会住宅的维护，形成财务循环；
（6）对于可售的社会住宅，规定不得转让给私人，只能转让给政府，以避免投机炒房。
阿姆斯特丹自19世纪末开始实施土地租赁制度。1942年起，阿姆斯特丹市政府停止出售公有土地，并且开始买回土地，全市80%的土地所有权为公有，设定90年批租使用权，使得政府对土地使用和地价的调控具有很大的权力。在这样的情况下，社会住宅在住宅市场的占有率高达60-80%。即使在新自由主义私有化的大浪潮下，仍有大比例的居民居住在社会住宅中。
以阿姆斯特丹作为一个缩影，可以看到荷兰的社会住宅在不同阶段的形式。第一个阶段是1920年代以阿姆斯特丹学院派为代表，很多著名建筑师都投入社会住宅的建设，当时的概念是要使社会住宅拥有高品质，要让劳工阶级有家的骄傲感，在细节处理上非常注重美学。第二阶段是受到田园城市影响的1930年代，住宅通过大量的绿地来塑造社区空间。第三阶段是1960年代的预制结构，使社会住宅得以快速兴建，维修简易，造价低，因此出现了高层社会住宅。
阿姆斯特丹学派（School of Amsterdam），1921年的社会住宅。本文图片均由作者提供。
1960年代的社会住宅。
社会住宅的经营管理
社会住宅的经营管理有三种形式。一是住宅公法人（Public housing corporations），例如阿姆斯特丹市政府住宅部门中负责社会住宅的机构。1980年代以后，一些政府社会住宅机构开始私有化，以拥有较灵活的市场竞争力，但其董事会中仍有政府席位，并以非营利为主。但此制度容易产生球员兼裁判的现象，政府是住宅提供者，那么谁来监督住宅公法人？为了避免官官相护和裙带关系，市政府一方面要给予住宅公法人相当独立的地位，另一方面要保证独立监督与控制管理之间不能有太多联系。
第二种形式较为普遍，即以非营利组织（Non-profit organizations）来经营管理社会住宅。非营利组织多为基金会或协会，把政府的监督控制单纯化，也加强了居民的参与。非营利组织的经营规模有弹性，最小规模是依据组织管理能力和维护效率而定，一般不小于1000个住宅单元，以保证规模经济。在大多数欧洲国家，可以看到其规模在日益增加。
第三种形式为住宅合作社（Housing Co-operatives），即自有住宅与出租住宅的中间管理机构，这种形式在荷兰很常见。住宅合作社由居住区居民组成，房屋承租者和自持者的权利几乎相同，可以把居住权留给下一代或其他家庭成员，但房屋的承租者和所有权的转让对象都必须是合作社，不允许私自转让。此外，转让给合作社的售价是根据原承购价加上通货膨胀指数的补偿金。通过这个办法排除投机炒房和价格不合理的问题，契合“住宅不是商品”以及“人人有居所”的原则。
多样性的住宅发展与都市更新
荷兰社会住宅的演变，一方面朝向了多样性的住宅发展，另一方面是在重点项目中与城市更新相结合。
1990年代，荷兰中央政府、地方市政府以及社会住宅法人共同发展了新策略：多样性的住宅方案（differentiated housing）。这些方案有以下几项特征：首先是消除隔离，要求社会住宅的兴建朝向自有住宅与社会住宅混合搭配，致力于融合不同的社会阶层。
其次是具有更强的机能性混合。过去的社会住宅没有与商业设施、小规模办公空间和小店铺相混合，导致大部分社会住宅在夜间没有人气。因此新策略中的商住混合，特别重视与小型企业及办公相结合的商业及文化活动。
最后一个特征是，住宅供给不再以统计数据平均水平为目标，而更重视个体差异的多样化价值。荷兰的住宅发展采取社会价值的立场，认为人的价值观和生活是有差异性的，没有所谓的“大众”，城市乃由非常多的小众组成，而这些小众并不是由经济收入界定，而是有种种不同的特殊需求及期待。例如刚踏入社会的大学毕业生，收入不高，但与退休教授或企业家有共同的价值观，因而可以住在一起。在城市几百万人口中抽取出不同面向的小众，如果给他们提供适当的住宅，他们就会愿意住在一起。
“众多的小众”这个概念转变非常重要。即不应只用量化指标来界定人群，住宅的设施、环境和装修，都要根据各类社群的不同生活方式、行为模式、价值体系来创造多样性住宅，提高整个住宅计划的品质，而政府与住宅公法人都必须学会操作和经营多样性的住宅。在差异性中找出相容性来解决社会矛盾，对社会融合提供了很大助力。
Bijlmermeer更新计划
Bijlmermeer住宅区位于阿姆斯特丹东南面。在1950年代住房短缺、城市扩张，1960年代老城区衰颓的背景下，受到国际现代建筑协会的影响，Bijlmermeer于1970年代开发，目标是一座单一社会住宅功能的卫星城市，拥有10万人口、31个街区，12500个住宅单元分布在10层高的住宅楼里。社区采用现代主义的规划方式：人车分离，汽车停到连接周边公路的立体停车场；地面全是绿化空间，巨大的庭院犹如公园只准行人与自行车进入；六角形的建筑形态象征没有空间差异的平等主义，标准化、大量重复的预制构件的高楼代表乌托邦现代化。当时的建筑师，设想会吸引大量中产阶级住到这里，但事与愿违。
1970年开发的Bijlmermeer住宅区。
一些有社会反省性的建筑师提出了一种危机感，他们认为这种大规模社会住宅的兴建会带来很大的社会问题。但当时的市长急于政绩表现，认为大量的社会住宅象征社会福利，而执意执行该计划。实施后的Bijlmermeer社区产生了很大问题：建成三四年后入住率只达到30%；资金跟不上如此大规模的建设，导致许多配套设施（例如游泳池，运动中心）停滞；巨大的绿地庭院也因疏于维护而荒废；原本预设的中产阶级并没有大量搬进来，而且远离城市的生活成本远高于市中心，中产阶级陆续搬离，这里就成为低收入与弱势人群的聚集地；闲置空间成为社区死角和犯罪温床。
1970年代的租客运动。
到了1970年代，社会住宅承租户要求政府改善颓败的家园，逐步形成了1980年代到1990年代的更新计划。更新计划首先诉求住宅形式的多样性：拆掉一半的高层建筑；改造高层建筑，一、二层引进办公或商业，如理发店和杂货店，形成混合使用；区分出不同区域，赋予每个片区庭院独有的特色；拆除公路边的立体停车场，设置临近住宅的停车空间；将公共绿地区分为私人庭院以及只有同栋楼住户可以进出的半私人花园，减少大型公共空间以达到更好的社会掌控；重新整合了购物、教育和娱乐等高品质服务设施，包括新颖而设计细致的中央公园；支持当地的社区参与。
Bijlmermeer更新前（左图）和更新后（右图）的比较。
更新后的Bijlmermeer社区。
最重要的是，这么长时间的更新计划需要大量的居民参与，尤其是大量的移民。更新之后的Bijlmermeer成为了区域文化引擎，更新后的公共设施为很多节庆活动提供了场地。2017年的密斯·凡·德罗奖颁给了da Flat Klelburg项目：它是一个未被改造掉的长排屋，作为社会住宅历史上的一种建筑形式被保留下来。这个项目从500多个竞赛方案中脱颖而出，项目只做了一楼公共空间廊道的改造，建筑单元内部保留了毛坯房，以使更多的居民能参与其中。
Bijlmermeer社区的改造项目de Flat Kleiburg (do-it-yourself)获得2017年密斯·凡·德罗奖。
阿姆斯特丹东侧港区的重建计划
阿姆斯特丹东侧港区的重建计划。
阿姆斯特丹东侧港区是1988年的第一代国家重点项目，由于港口慢慢往北海移动，城市内的码头就闲置了，这些闲置的土地变成最好的再利用区域。该地区占地面积将近80公顷，分布在4个人工半岛及邻近码头上。项目共建造了5500户住宅，以及办公空间、购物商场和其他服务设施。
根据多样性住宅方案，包括从补贴住宅到运河边高档单户豪宅的不同级别的住宅，社会住宅与私有住宅各占一半，以后者补贴前者。该项目由总规划师承担总体规划，总体规划下有三位独立建筑师进行各别码头的设计，设计任务为：每公顷建100套住宅单元，社会住宅与私人住宅各半。
从总平面图来看，其中一个码头围合出一个内陆开发空间，通过小运河创造彼此连通的精致住宅。另一位建筑师的做法则完全不同，码头上安排两个中心住宅，其他是排屋式以及沿着运河的高档私有住宅。四层楼的排屋看不出哪个是私有住宅、哪个是社会住宅，二者完全融合在一起。
阿姆斯特丹东侧港区重建后（Eastern Docklands: KNSM eiland）
阿姆斯特丹GWL自来水厂的改造
阿姆斯特丹GWL自来水厂改造计划可以说是彻底实践“众多小众”这个概念。
这个自来水厂改造计划的概念是生态无车的住宅区。该基地比邻19世纪的旧城区，占地6公顷，规划建造600个住宅单元和一些商业文化设施，其中，水塔、水闸等设施修复改造为餐厅、办公和文化中心。住宅的类别为：50%社会住宅，25%提供给中等收入者的有补贴的自用住宅，25%豪华住宅。
该项目的特殊之处是没有私人停车场，只提供共享的停车单元（5个住宅单元1个停车位），但有很多庭院和花园。很多人怀疑这可行吗？但实际上还没有完工就已销售一空，这就是小众概念的运用，让城市里具有共同生活价值的人群共享和共融。比如，有一个刚毕业的学生住在这里十年多，两房的住宅单元房租4、5千人民币，而且有自己的小庭院。他的楼上就是一位CEO，他们交流很多关于园艺或环保的观念。这个案例把多样性住宅实践到了极限，而且非常成功。
阿姆斯特丹GWL自来水厂的改造。
从荷兰的社会住宅可以看到我们自身的问题，我们至今仍停留于住宅的形式主义，而荷兰更强调生活品质。
当然，社会住宅并不是解决所有社会问题的灵丹妙药，甚至一些社会住宅强化了社会隔离，制造了更多社会问题。关键在于做法与理念是否具有一致性，社会住宅也必须随着社会的发展和需求保持弹性与调整。
社会住宅对于城市文化、城市自明性、和谐社会、减缓社会冲突起到一定作用，同时也为社会可持续性做出贡献。而其中，认识到城市人口不再是“抽象的大众”，而是多数“具体的小众”基于不同价值观与生活方式的组合，是荷兰经验的重大贡献。因此住宅设计必须要反映出生活价值观的多样性，而不是以收入作为唯一的衡量准则。
建筑师在社会住宅中扮演很重要的角色，建筑师的挑战是如何通过空间设计，让多样的小众在空间中产生共融。好的社会理念若没有好的设计概念和执行方案，就无法被实践出来。建筑师其实是社会责任的承担者与服务者。当然，这与当下建筑界的情况有很大的差距。
荷兰社会住宅案例对规划建筑专业的启发是，跨领域的专业素养越来越重要。我们必须对全球脉络下的地域性议题有所掌握，对城市治理要有敏感度，对信息化时代的新兴产业有所认识。原本技术挂帅的规划已经不合时宜，未来的规划越来越朝向使社会、文化、经济、空间相结合的规划趋势。
【作者系国际城市论坛（IFoU）执行长。本文经《乡愁经济》媒体社授权转载，原文《王秋元：荷兰社会住宅的发展与挑战》于2017年9月22日发表于“乡愁经济”微信公众号】
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