无主管部门 无准入门槛 无强制性规定代驾行业如何走出“三无”困局
漫画/胡丁
炎热的傍晚，与三五好友喝酒撸串，一直是不少济南人的消暑方式之一。随着天气越来越热，代驾行业也进入旺季。在方便车主、有效减少酒驾行为的同时，与之相关的各种纠纷和投诉也明显增多。12345市民服务热线近一个月收到关于“代驾”问题的反映177条，其中囊括了要价过高、个人冒充公司、在代驾公司办卡后无法使用等各种问题。放眼全国，代驾行业乱象丛生，无主管部门、无准入门槛、无强制性规定的困局被暴露无遗。
▌网络代驾产值突破百亿元
近年来，交警部门对酒驾行为查处越来越严格，加之“喝酒不开车”共识的逐渐养成，代驾市场越来越火爆。据不完全统计，目前市场上大约有200余种代驾软件，服务覆盖全国300多个城市。据e代驾全国大数据研究中心发布的《2018年应酬指数报告》显示，2018年全国代驾使用次数达到2.67亿次。根据过去6年全国平均酒驾交通事故发生比例以及伤亡人数比率计算，过去一年因为代驾，避免了超过300万起因酒驾导致的交通事故，间接挽救了数十万人的生命，避免因酒驾造成直接经济损失超过百亿元。如果按全天平均客单价计算，全国网络代驾产值破百亿元。与此同时，野蛮生长的代驾行业也成为乱象滋生的温床，各种案例不断发生。
今年3月25日，市民石先生叫了一名代驾司机从奥体中心去济钢新村，抵达目的地后，被告知要收取119元代驾费。石先生质疑其收费太贵，且18公里路程与实际不符。后经核实，当事司机自称所属的公司和现场拨打的所谓“公司领导”电话均为虚假。
2016年7月12日晚，市民耿先生通过代驾平台预约了一位李姓司机，将车辆从鲍山中心幼儿园开往邢村立交桥附近。当天下雨，代驾司机将价值200多万元的奔驰车开进道路积水中导致熄火，维修费用预计在30万元以上。但代驾平台却称，由于公司购买的保险拒绝赔付，所以无法进行相应赔偿，只能给予金额较小的象征性赔偿。
2015年5月27日，在工业北路坝王路路口，一名“酒代驾”被交警查处。起初代驾否认喝酒，民警连换3台酒精检测仪，都显示酒精含量值为32mg/100ml。这时，代驾黄某才承认“中午喝了点白酒”。黄某被处1000元罚款、记12分、驾驶证暂扣6个月。
放眼全国，近年来，与代驾有关的案例明显上升。记者在中国裁判文书网以“代驾”为关键词进行搜索，结果显示，2017年至今，全国共有3464份此类判决。其中，南京市江宁法院审理的一起代驾纠纷比较具有代表性。代驾司机把车开进水塘不幸溺亡，死者家属将网络代驾平台告上法庭，后来却发现，“有代驾公司的制服和工牌，但并不代表他就是代驾公司的人。”经过两次审理才发现，运营代驾业务、与代驾司机签订劳务合同、发放报酬的均不是网络平台，而是3家不同的公司。最后通过调解，看似与网络平台并不相干的劳务公司承担了60.5万元的赔偿。▌“定性”尴尬监管无序
代驾行业起步于2003年，最初业务量寥寥，很多公司把代驾作为一个业务增项。2011年“醉驾入刑”，代驾业务量猛增，大量专业代驾公司成立。2003年至2015年期间，代驾行业完成了以传统代驾为主到互联网代驾为主的转变。2016年以后，这一野蛮生长的行业暴露出越来越多的漏洞。记者调查发现，目前代驾公司是在工商局登记设立的从事“非营运车辆的驾驶服务”的公司，监管主体并不明确。
目前，我国相关法律法规也未将代驾服务行为设置为前置性行政许可项目，工商部门只能依据公司法、行政许可法等相关规定，按照非禁即入的市场准入原则，依法受理企业和个人从事代驾服务的登记注册，加之代驾司机的驾驶资质目前也没有统一、具体的标准，从而导致整个行业呈现鱼目混珠、良莠不齐的发展状态。
而交警部门主要对代驾过程中的交通违法行为进行查处。代驾服务与营运性质的驾驶服务有着本质区别，在没有明确管辖权的情况下，交管部门也无法对代驾行业进行监管。
目前的代驾行业“定性”比较尴尬。有的代驾司机和平台之间是直接的雇佣关系，有的是通过第三方的劳务合作关系。劳务合作关系非常复杂，代驾司机和平台之间、平台和第三方劳务公司之间、代驾司机和车主之间的关系，目前均没有明晰的法律规定来界定。这种关系与运输合同、雇用合同、承揽合同、委托（服务）合同都有点沾边，但又不能归于哪一类，因此多个部门都难以监管。
▌建议立法加强行业监管
目前，代驾行业在立法上没有一个规范性文件，基本上是平台和行业在发挥自律和引导作用，难免有企业剑走偏锋、放低标准，过度追求私利而损害公共利益。
2017年6月，《代驾经营服务规范》正式实施。《规范》要求代驾司机要持证上岗，公司要有代驾责任险，代驾司机必须满5年实际驾龄，公司的上岗培训分理论和实操，学习要满9个小时，理论学习中还教授简单的救护知识等。从内容方面看，对代驾准入门槛进行把关，并对监管考核机制进行了细化。业内人士表示，该《规范》填补了部分层面的空白，但其只是行业内的非强制性标准，只能寄希望于相关企业自觉遵守，效果自然可想而知。而国家层面的制度规范依旧欠缺。
2018年全国两会上，有政协委员提交提案，建议出台管理规定，依法加强代驾行业监管。国家相关部门参照交通运输部制定的《出租汽车经营服务管理规定》，尽快制定出台《代驾行业经营服务管理规定》，明确政府主管部门及相关部门的监管职责，通过明确资质审核、行业监管、费用收取、司机资质、服务规范、事故担责等方面的统一规范，依法确定代驾行业“门槛”。建议国家相关部门根据合同法、民法通则等法律法规，制定统一的格式合同，细化代驾行业规范，并对代驾机构资格要求、代驾人员职业资质、服务质量标准、收费及投诉机制作出详细的规定，明确合同主体的权利义务。由政府主管部门牵头，统一制定代驾服务行业的管理服务标准及收费标准，制定专门的税务发票，实施代驾行业强制保险制度，防止和纠正代驾服务和收费等方面的乱象。
对于代驾行业健康有序发展，清华大学法学院教授余凌云认为，在“互联网+交通”的背景下，应通过“多中心、多主体、多层次的合作治理”，实现规制目标。首先代驾平台要自我规制，作为一种内生性治理机制，平台自我规制具有信息、技术、效率等方面的优势；此外，代驾行业协会应起到自律作用；最后，政府部门要展开监管，在承认市场配置资源的基础性作用以及行业协会自律价值的同时，也要看到市场机制不完善会导致“市场失灵”，公共利益可能无从保障。因此，在合作治理中，政府部门仍应适当发挥作用，对代驾行业进行监管，由于代驾行业涉及众多管理部门，各个部门必须厘清各自职责，以免使行业掉入监管空当。
（本报记者 胡磊）
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