法制日报：权健事件之后 需冷静思考保健品市场的监管之责
近日，天津权健被爆出虚假广告宣传、火疗引发多起伤人事故、涉嫌传销被立案调查等行业内幕，不仅让权健成为社会热议话题，同时更是将保健品行业推向了舆论的风口。
然而，伴随着保健品安全问题的频频出现，我国保健品市场的发展却是迅猛异常。2018年年初中国保健协会对外披露的数据显示，目前我国保健品的每年销售额约2000亿元，其中老年人消费占了50%以上。而且，据业内估计保健品市场的年销售额还有很大的上升空间。
近年来因保健品质量与安全问题引发的事故层出不穷，因食用保健品致伤致死的事件也不胜枚举，社会各界在质疑保健品质量安全的同时，也拷问着保健品市场的监管之责。
“丁香医生”和权健公司的“论战”，引发了众网友的热议和讨论，也受到相关部门的注意。那么，如果不是“丁香医生”将事件公布于众，相关监管部门几时能发现权健公司的违法行为?权健公司不是名不见经传的小企业、小作坊，而是涵盖保健、医疗、化妆品等众多领域的集团公司，缘何没有被纳入有效的监管之中?我国对于保健品市场的监管之责到底哪里出了问题?这是在热议事件之后需要冷静思考的问题。
保健食品功能有明确规定
夸大宣传违规营销问题多
2018年2月，原国家食药监总局发布《关于规范保健食品功能声称标识的公告》，明确保健食品功能声称标识的有关事项。其中一条是:未经人群食用评价的保健食品(营养素补充剂产品除外)，应在标签、说明书“保健功能”项下标注“本品经动物实验评价，具有×××的保健功能”。
如此详细地规定功能声称标识，体现出监管部门加强保健品市场管理的用心。之所以要对保健品功能声称这个细节进行深究，就是因为目前保健品市场存在夸大功能，甚至将功能等同于疗效的虚假宣传现象。
中国政法大学教授王敬波说，实际上，在我国，“保健食品”在法规中被限制得很死。按照国家规定，我国允许注册申请的特定保健食品的功能只有增强免疫力、辅助降血脂、辅助降血糖、抗氧化、辅助改善记忆等27种，超出27项功能范围的都属于“非法”，大家经常听到的壮阳补肾、活血通络、益气固本根本就不在此列。
然而，法规概念上的“保健食品”和商家经常使用的“保健品”概念存在脱节。部分企业抓住公众的认知误区，在保健品的标签、标识、说明书、外包装、宣传资料、网页上明示或暗示疾病预防、治疗功能，夸大保健效果，误导和欺骗消费者。
记者网络搜索相关信息并梳理相关数据发现，近年来经相关部门批准注册的“保健食品”有9000多种，地方各级部门批准的各种“食字号”“健字号”等相关产品却高达5万种之多。企业利用监管的漏洞，大肆生产销售概念模糊“保健品”，这一问题至今依然无解。理论上，监管部门应尽最大力度，把“食字号”“健字号”整个儿梳理清理一遍，但是这其中又涉及一些地方利益，清理违规保健品之路走得不会太容易。
保健品广告宣传划有底线
销售环节是市场监管关键
中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧介绍，按照食品安全法第七十八条规定，保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容应当真实，与注册或者备案的内容相一致，载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等，并声明“本品不能代替药物”。保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致。
按照广告法规定，保健品的广告宣传应与药品做严格区分，除去应当显著标明“本品不能代替药物”，还不得包含下列内容:(一)表示功效、安全性的断言或者保证；(二)涉及疾病预防、治疗功能；(三)声称或者暗示广告商品为保障健康所必需；(四)与药品、其他保健食品进行比较。
简单说，不论是产品包装、标签或说明书，还是广告宣传，都不能代替药物，不得与疾病预防、治疗挂钩，这是所有保健品对外宣传的底线。而在2016年国家食品药品监督管理总局关于保健食品的27项申报功能中，“辅助”“改善”“缓解”是最常见的功能表述说辞。但是，在实际销售中，很多保健品公司大面积夸大保健品作用，甚至通过“现身说法”凸显保健品的疗效等做法十分常见，并非只有权健公司一家。
而这恰好说明当前保健品市场监管的盲点或痛点，并非在产品准入和广告宣传，而是在销售环节。
销售模式日趋多样化门槛低
“小杂散”带来基层监管难题
在人口和面积占比更大的县、镇等基层，保健品市场的乱象和监管难题更是不容忽视。
在湖南省娄底市食药监局的一份汇报材料中，记者看到了我国基层保健食品市场监管中存在的管理困局。
据统计，娄底市经监管部门备案许可的保健食品专营店1005家，销售保健品的药品批发经营户10家，药店1259家，共2274家具有合法资质的保健品经营户。
然而实际上，全市13210家食品销售主体和6634家餐饮服务主体基本都涉及保健食品经营，全市实际经营保健品的商户超过2万户。这就带来了一个问题:基层保健食品经营者主体规模小、退出成本低，大多没有长远规划，经营行为短视，从业者水平参差不齐，普遍缺乏保健食品相关知识。
记者了解到，保健品市场在我国基层呈现的就是“多、小、杂、散”的特点。
据悉，基层的食药系统监督举报电话12331，曾多次受理保健食品会议销售投诉，执法人员接到电话后当即奔赴现场，但销售人员已离场，诸如此类“打游击”式的销售方式给查处带来巨大难度。而且基层保健食品夸大功效宣传的现象普遍存在，这些无证无照的“山寨保健品”销售企业，配以养生保健讲座、礼品赠送、会展销售等形式，进行保健食品非法广告宣传，将各种“证照”“批文”扩印张贴，骗取消费者信任，最后高价销售，获取暴利后迅速离开娄底。这些对于监管力量薄弱的基层执法部门来说，监管起来明显捉襟见肘。
如今，保健食品销售模式日益多样化，除传统型模式(产品经过多级批发商到达零售终端)外，新出现了网络销售、电话销售、会议销售、健康咨询等多种方式。网络销售门槛低，监管部门难以对相关产品进行必要的检查，消费者也无法在购买之前对其质量进行验证。电话销售、会议销售、健康咨询等方式隐蔽性强、流动性大，易形成监管盲区。
产品功效定位模糊不清
缺标准致监管难上加难
中国人民大学法学院教授刘俊海认为，公众对保健品的质疑，主要集中于它模糊不清的功效及评价标准上。缺乏规范的评定标准和方法是监管保健品市场的最大问题。不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同标准；评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设；指标及其解释也非常随意。
从科学角度看，保健品的有效性缺乏证据。一般来说，保健品的原料大多为人参、燕窝、虫草、灵芝、蜂乳、花粉等，或蛋白质、肽、氨基酸、维生素等营养成分；甚至肠道的正常菌群也能成为防治疾病的保健品。只要敢想、敢大手笔地花钱做广告造势，不管什么似乎都可能成为保健品。
许多保健品的根据在逻辑上也是荒谬的:比如花粉可以美容、乌龟可以延年，大多出于一种直觉的原始思维，恰恰这种直觉思维方式在我国有着深厚的文化基础。其实，不论从化学分析、实验或临床试验的结果来看，大部分传统补品都没有所谓的保健作用，甚至连普通的营养成分都缺乏。
刘俊海认为，“吃什么补什么”的说法在科学上更是毫无道理。人吃下去的各种食物，其中的营养成分不过是蛋白质、碳水化合物、脂肪、维生素、常量和微量的矿物质和纤维素等。维生素和某些微量元素如碘、锌、硒虽是人体代谢所必需，但需要量有限，绝非多多益善，保证膳食均衡就足够了。长期大剂量服用不但无益，还可能引起毒副作用。由于心理暗示，服用保健品者可能出现良好的主观感觉，但这经不起验证。
刘俊海说，要用科学实证来“对抗”许多人对保健品的主观感受，这样的监管可谓任重道远。
建专门食品药品执法队伍
走常态化专业化监管道路
北京大学法学院教授王锡锌认为，要从根本上解决保健品非法营销骗老、坑老等市场乱象，还要将这类监管常态化，走专业监管的道路。作为一类特殊商品，保健品类型复杂、品质良莠不齐，具有一定的特殊性和专业性，没有专业的监管机构和队伍，很难取得常态化的监管效果。要切实加强打击食品药品违法犯罪的力量，必须建立一支专门的执法队伍，积极开拓监管手段与途径。
而参照国外经验，设立专业的食品药品执法警察队伍是一个可行的选项。一方面，由于食药品安全调查的专业性，食药警察可以和食药专业人员无缝对接，可以更有效地专注于食药违法犯罪的执法，提高执法的专业性；另一方面，有了食药警察，发现食药违法问题，就可以在职权范围内对违法行为展开调查，快速查证、快速移送司法处理。对于一些重大食药违法犯罪，责任人员有逃匿、销毁证据可能的，食药警察还可以及时收集、固定证据，控制犯罪嫌疑人，使食药执法更为迅速高效。对一些屡教不改的违法者，食药警察可以采用拘留、逮捕的强制手段，在提高食药执法力度、减少执法阻力等方面实现实质性突破。
（原题为：《直击权健事件之后的监管之责》）
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