产业政策不是万能的 应由差异化选择性向普惠化功能性转变
2月23日，一场关于中国“产业政策”转型的讨论在北京进行。
由中国发展研究基金会与澎湃新闻共同举办的“中国发展高层论坛热点前瞻沙龙”第二期活动在北京举行。第二期沙龙以“产业政策的制定与治理创新”为主题。北大国发院教授张维迎与北大新结构经济学研究院副院长王勇、国务院发展研究中心产业经济研究部调研员、研究员李燕等嘉宾出席沙龙。
“中国发展高层论坛热点前瞻沙龙”第二期现场 本文图片均由澎湃新闻记者 赵昀 图
产业政策：由选择性向功能性转变
产业政策在其制定、效果甚至是定义上都一直存在争议，但尽管如此，产业政策一直是中国经济政策中的重要组成部分。
无论是去年年底的民营企业座谈会还是中央经济工作会议，都要求推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。
对于中国产业政策的转变，张维迎表示，产业政策转变比不转变好，“过去那样的产业政策带来的伤害很大，减少伤害也是一种进步。”
李燕则表示，促进高质量发展是新时期中国产业政策的重要主题。中国的产业政策需要从过去更多关注产业经济的规模和增速，转向更多关注于产业发展的质量和效益。从过去对特定产业、优势企业的选择性倾斜政策，转向以基础能力建设和激励创新为核心的功能型、普惠型产业政策。
何为普惠化功能性产业政策？国务院发展研究中心研究员吴敬琏在2017年曾发表演讲称，除选择性产业政策外，还有功能性产业政策。1980年代，日本将前者称为硬产业政策，后者称为软产业政策，并开始转型。
吴敬琏当时引用称，这场变革应“逐步淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩，以增强其产业的竞争力，反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则来支持产业的健康发展。提供信息、建立市场秩序等增强市场竞争功能的内容，将成为新的产业政策的主要特征。”
李燕
李燕：税收政策对创新的激励远比财政补贴好
对于产业政策如何转型，李燕表示，中国面向高质量发展的产业政策转型方向应坚持市场友好、普惠包容、竞争中性与开放协调四大原则。
李燕表示，当前，中国面向高质量发展的差距和挑战较为突出，新旧动能面临转换。产业政策需要从过去更多关注产业经济的规模和增速，转向更多关注于产业发展的质量和效益。从过去对特定产业、优势企业的选择性倾斜政策，转向以基础能力建设和激励创新为核心的功能性、普惠性产业政策。
李燕表示，结合国际上近年来产业政策的特点，可以发现，创新政策日益成为产业政策的核心，产业政策的普惠性和包容性明显增强。政策工具更加多样化，包括改善基础设施、促进教育和培训、支持产业集群发展，促进创业创新、有效使用财政和社会政策等支持措施。
李燕强调，产业政策不是万能的，最根本的还是要加强深化体制机制性的改革，完善市场的制度机制环境，包括深化资源要素市场化改革、垄断行业改革、营商环境改革等。另外，还要通过高水平的开放发展制度安排与产业政策形成有效的协同，并推动产业政策的法制化进程。原来的“红头文件”的管理模式，可探索向“行政法规+技术标准”的管理模式转型，提高产业政策的针对性和有效性，能够真正的落地实施。
在随后的讨论环节，李燕表示，“我个人的观点是，尽量减少选择性的产业政策，更多地发挥功能性产业政策的作用。产业政策不完全都是激励性或奖励性政策，而是激励和约束并重的。恰恰在约束性产业政策这方面我们有一些没有管住，或方法以及制度设计有待加强。”
李燕还表示，在此前的产业政策中，“补贴政策确实在某种程度上被滥用了。在创新方面其实涉及财政补贴和税收政策两种政策工具，从调研分析结果来看，财政补贴对于创新的激励效果远远没有税收政策效果更好，相反会带来一些选择性不公平，从这方面来看，未来应该更多地使用普惠性政策。”
王勇：新结构经济学不支持所有产业政策，明确反对计划经济
作为林毅夫弟子的北京大学新结构经济学研究院学术副院长王勇则在演讲中进一步阐明了新结构经济学视角下的“产业政策”。新结构经济学由林毅夫创立。
王勇表示，要讨论产业政策，一定要有清晰的范畴。他对产业政策的定义是：政府有意识地去影响产业发展的一种非产业中性的政府干预。他认为，非中性政策干预才叫产业政策。
“有为政府”是新结构经济学的核心概念，其定义是政府在各个不同的经济发展阶段都能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效地培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层的长期福利水平。
王勇
王勇表示，“有为政府”是区别于“乱为”和“不作为”而言的。对中国来讲，“有为政府”其实包括两个含义，一是多做一些什么，还有是减少些什么。“因为改革开放的起点就存在扭曲，你要把一些扭曲去掉，本身恐怕也是需要政府执行的。新结构经济学里面讲有为政府，并不是多干预一些什么，其中是含有改革含义的。”王勇强调。
王勇强调，从新结构经济学出发，产业政策必须要考虑国家发展的不同阶段。发展中国家的产业政策不同于发达国家产业政策，发达国家很多技术是从无到有的发明，而发展中国家引进居多。新结构经济学提倡依据不同类型的产业划分，根据产业与世界前沿的差距讨论政府在过程中的因势利导作用。
“如果是居于技术前沿，大家都不知道是什么方向的时候，政府并不比市场知道更多，我觉得这时应该让企业家去冒险，没有问题。但是发展中国家没办法申请专利，专利都是发达国家的，这时是需要政府根据要素禀赋因势利导。”王勇说。
王勇表示，在讨论中国问题时要考虑中国改革开放以来的经济发展其实是同时包含四个结构性过程的：第一，从低收入到高收入的经济增长与农、工、服的结构转型过程；第二，从计划经济向市场经济的转轨过程；第三，从封闭经济逐渐融入世界经济、贸易、金融体系的开放过程；第四，从政治、军事、外交的区域性弱国向综合国力全面提升的政治、军事、外交的世界性强国的崛起过程。
王勇明确表示，新结构经济学并不支持所有产业政策，明确反对计划经济。新结构经济学主张市场主导、政府因势利导的产业政策。政府的作用是要将一个经济体的要素禀赋结构的比较优势转化为企业的竞争优势。这就需要政府在硬的和软的基础设施上发挥有为作用，降低交易成本。
张维迎：我不主张给任何企业家优惠政策，哪怕是马云马化腾
张维迎在演讲一开头就声明：产业政策应有严格的定义，任何普惠性的政策都不能叫产业政策。他认为现在对产业政策的定义过于宽泛，几乎把所有政策都叫产业政策，使得讨论不容易聚焦。
张维迎表示，很多产业政策的前提是假定创新可以预测，实则不然。创新在技术、商业价值、互补技术等多方面都具有不确定性。原本直流电与交流电之争交流电居于弱势，但是变压器这项互补技术的发明让交流电取得胜利，这在之前是无法预测的。如果一开始就用产业政策扶持一个特定产业，会消灭其他可能性。
张维迎
张维迎举例称，如果政府鼓励养狐狸，养狐狸的人可以得到财政补贴、免费的土地、优惠的信贷资金，他们的孩子可以优先上大学；如果经营狐狸的商家能得到补贴；如果吃狐狸肉、穿狐狸皮的人也可以得到大量补贴；如果任何人如果要养其他牲畜或吃其他动物肉的人，必须先养一定数量的狐狸或吃一定数量的狐狸肉；那么，狐狸养殖一定会发展的很兴旺。
“进一步，如果法律再禁止人们养殖其他动物，违者将受到严惩，狐狸养殖一定会成为最大的养殖产业。但这不能证明养狐狸的政策是正确的！”张维迎说。
张维迎认为，在新兴产业方面，因为谁都无法看清未来方向，产业政策提供不了帮助只能提供误导。他引用北京大学教授周其仁的“降低制度成本”表示，政府只要不用政策、法律阻碍企业家做事，企业家就会发展出根本想象不到的东西。
张维迎认为，政策转型最重要是真正转向市场化，真正转向废除阻碍企业家行为、企业家创新、企业家创业的制度，所有人都是一视同仁。
“我不主张给任何人、任何企业家的优惠政策。哪怕你很伟大，马云、马化腾也不能给他任何优惠政策。这种优惠政策不仅是不公平，而且阻碍未来进一步发展的，这些已经成功的企业家，只要政府不去保护他，他就必须不断地努力才能保持先进。而且我们知道要新的年轻一代老想推翻他们，老想取代他们，这是好的事情。”张维迎说。
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