若开之痛｜转型中的缅甸该如何走出军政二元博弈困境
当地时间2017年9月6日，缅甸若开邦，警察加强守卫。 东方IC 图
9月19日，缅甸国务资政昂山素季首次就罗兴亚人问题发表电视讲话，用流利的英文告诉世界“缅甸声音”。表示缅方绝不害怕对若开危机的监察，缅甸政府支持流离失所的人员返回，并表示将在进行难民身份界定之后给予人道主义救助。
继去年10月、11月之后，缅甸最不发达地区之一的若开邦北部在今年8月再度遭到极端分子袭击，造成当地安全部队和人员伤亡，数十万人流离失所。这对于刚迈入转型起步期、积贫积弱的缅甸来说，真可谓屋漏偏逢连夜雨。
国际社会对若开危机的态度转变
如今，袭击事件已经过去了近一个月，虽然西方媒体仍忙着争议缅甸是否在当地进行了所谓的“种族清洗”，以国务资政杜昂山素季为首的缅甸领导人们，也承受着内部救援和外部质疑的双重压力。但缅甸在此问题上不再那么孤立，国际社会已经出现了大量声援的声音。
事件发生后，中国和印度外交部率先发出“支持缅甸打击国内恐怖主义、维护国内稳定与和平的行为”。而9月中旬，在英国外交部大楼门口，众多海外缅甸人举着标语和昂山素季的画像声援昂山素季，反对英国外交大臣波利斯·约翰逊所发表的“呼吁缅甸国务资政谴责对若开穆斯林进行袭击行为”的声明。美国参议院多数党领袖麦凯恩则在会见昂山素季后公开发言表态：“请勿再攻击缅甸国务资政，她当前的位置‘极其为难\’”。
在危机面前，国际社会出现了对缅甸从质疑为难到理解同情，再到声援支持的不同声音。缅甸若开问题带给国际社会的“新型争议”，对缅甸转型来说是喜是忧？缅甸转型过程中暴露的乱象为何越来越多？若开极端主义危机、缅甸民族矛盾在缅甸转型中又扮演何种角色？本文拟将近期备受关注的若开问题放入缅甸转型的大背景中进行考察，探究一系列难题之间的内在关联与发展态势。
阵痛与疮疤：转型症候群的一体两面
在不少媒体的视角下，缅甸是一个“内战不止”的国家，这里的“内战”，一指民族武装割据及其长期与政府军冲突对峙的“民地武”问题，二是近期备受国际瞩目的若开北部极端势力袭击所带来的一系列安全问题，由此引发了国际社会对罗兴亚人境遇的关注。
如果说“民地武”问题是缅甸因历史性民族矛盾和政治分歧导致的阶段性“阵痛”，那么“罗兴亚”问题就是掩盖在历史性“误解”中，逐步掺杂宗教、族群矛盾和外部干预所形成的“疮疤”。“阵痛”易缓解，“疮疤”难愈合。当然，“民地武”与“罗兴亚”问题有着不同的性质：
第一，前者发生在历史和地缘上缺乏沟通的族群（ethnic groups）间，这些族群虽相互误解、互不信任，但均有缅甸宪法所认可的合法族群身份；后者则发生在历史和地缘上相互混杂的社会群体（Communities）间，这些群体身份并不对等，一方是拥有合法公民身份的若开佛教群体，另一方则是没有合法身份的“罗兴亚”穆斯林群体【缅甸官方或民间称之为“宾格利人”（Bengali）】。
第二，前者争议的问题逐步积极化，原来的“是否分裂国家”经历数十年的冲突和解，已经转变为“建设怎样的国家”，尽管仍打打停停，但已经基本达成“政治解决”方案的共识；后者争议的问题则偏向消极，由“是否给予合法身份”愈演愈烈，甚而出现了“分裂国家”的动向。
第三，虽然两者均为殖民地时期英国殖民者“分而治之”的产物，都涉及到外部干预，但“民地武”问题基本尚处于缅甸自身解决内政问题的框架内，“罗兴亚”问题却有超出缅甸自身能力所能解决的范畴的可能。
军政二元博弈：转型症结之病根
近期发生的若开危机，因牵连宗教问题、尤其是众多媒体动则就以“穆斯林族群罹难”来掀起国际社会关注，“民地武”之阵痛似乎淡出人们视线。尽管性质不尽相同，但对于缅甸而言，“民地武”阵痛和若开“罗兴亚”之疮疤却实际上有着共同的病根——转型过程中军政二元博弈所造成的合法性问题及在此情境下持续交困的缅甸社会经济状态。
所谓“军政二元博弈困境”，指的是在军人权力向文官政府过渡的过程中，因为权力分配不均和信息不匹配造成的一种博弈困境。尽管军方和民选政府均有促进国家转型的一致意愿，但由于对转型进展节奏和结果预期的不同，以及转型过程中利益分配的分歧，最终形成一种“双头政治(diarchy)”的格局。在此格局下，双方各有各的政治资源和优势，但由于零和博弈造成的决策或政策失效，导致转型的需求和政策的供给严重不匹配，这也是民盟执政一周年来效果不彰的根本原因之一。在此基础上，作为转型进程中最难啃的骨头，“民地武”和“罗兴亚”问题自然而然凸显出来。
用缅甸智慧在发展中解决转型症结
如缅甸这样的转型国家均有一段适应转型的时期，西方学者称之为“转型巩固期（Transition Consolidation Period）”，意即这些国家必须要巩固新兴的民主政权，通过“二次选举”来形成制度惯性。问题在于，西方理论无法预知所有转型国家在自己国情范畴内会出现何种“症结”，而这些症结却往往因为转型所放松的管控而释放出前所未有的能量，缅甸的“民地武”阵痛和“罗兴亚”疮疤就是例子。而这些症结，若不能妥善应对，难免将在缅甸转型进程中延续下去。
其一，时间和转型的历史机遇不等人，转型症结久拖必生变。任何历史机遇都很难赐予行为体充足的时间，而转型往往伴生消极和负面因素，势必给久拖不决的民族和解与宗教分歧埋下众多定时炸弹。
其二，转型阵痛和疮疤均是慢性病，需要经济的发展和社会的进步来缓解。笔者曾有机会询问缅甸“88世代学生开放组织”领导人之一的吴哥哥基关于缅甸民族和宗教分歧的根源和解决方法，吴哥哥基表示“历史积压的问题原因各异，但却导致共同的问题，就是有民族和宗教分歧的省邦发展水平低、失业率高。”他表示，如果能够让大家都有能够填饱肚子的生计，那么其实没有人愿意整天活在充满偏见和仇恨的世界里。吴哥哥基的回答代表了一批清醒的缅甸知识分子，他们明晰缅甸转型的症结需要在发展中解决，而不是在解决后再去发展。
最后，值得强调的是，缅甸的转型与其被动受援，不如主动改变。尽管以中国为首的不少国家一如既往地支持缅甸转型改革、经济发展，以及在对缅人道主义救援上持积极立场，但从缅甸的角度来看，若开问题还是需要缅甸人民通过自己的智慧和胆识来主动寻求解决方案。这其中不仅仅要有包容的勇气，更要有包容的智慧。不管是族群冲突还是社群冲突，相互接触、相互理解再到相互信任是一个循序渐进的进程，需要的是一群人共同的努力。正如昂山素季在讲话中反复提到的，“走出人性的腐败，得到免于恐惧的自由”。
（作者系云南大学缅甸研究院助理研究员）
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