解散警局？美国警察暴力执法的前世今生
记者 | 肖恩
在刚刚过去的周日，弗洛伊德死后第13天，明尼阿波利斯市13名议员中有9人投票赞成解散当地警察部门。这一决定是不可逆的，市长也无法推翻。美国警察系统或迎来改革的转折点。
“跪膝锁喉”事件后的两周内，抗议示威活动席卷全美，身负维稳任务的警察又一次被推到了民众的对立面。
在纽约，警车随意冲撞人群；在布法罗，75岁老人被推到在地，血流如注；警察强行摘下示威者口罩并向其喷胡椒喷雾……执法者暴力对待示威者的视频在社交媒体上疯传，人们的怒火从白人警察肖文，烧到了整个美国警察系统。
抗议者的诉求也从抗议暴力执法，上升到了撤回警察部门资金，甚至撤销警察部门。
从执法者到被指控枉法，美国警察系统的问题出在哪里？
“断粮”改革
上周日的投票结束后，明尼阿波利斯市议会主席本德尔（Lisa Bender）表示，撤销警察局不是一个暂时的解决方案，议员们作出这一决定，是因为他们知道现行警察系统已经无法运转。
本德尔还透露，明尼阿波利斯市要探索新的治安维护模式，他们要倾听非裔社区领袖的意见、把警察资金向社区政策倾斜。
为改革警察系统而解散整个警察部门，这在美国并非没有先例。
8年前，在当时被称为“全美最危险城市”的新泽西州卡姆登市，财政已无力承担警察合同，增派巡逻人手。次年，警察局被撤销，市政府与所属县政府签订合同，共享治安服务，重新建立起一支规模更大、并以巡逻为主的新治安队伍，并对警察进行“冲突降级训练”，配备随身摄像仪。
效果显著。这个有七万多人口的小城市谋杀事件从2012年的67起减少至2019年的25起。据当地警察部门的统计，2014年至今该市有关警察暴力执法的投诉量减少了95%。
卡姆登市这样的“轻量级”模板并不是抗议者们所期望的。更多示威者坚持，抽回警察部门的资金是解决暴力执法最直接的方式。
美国智库城市研究所（Urban Institute）统计的数据显示，过去40年里美国警察部门的支出翻了两番。2017财年，各州和地方政府在警察系统的支出总额为1150亿美元，占直接财政支出总额的4%，其中绝大多数（97%）用于工资和津贴等运营项目。从1977年以来，警察系统的支出占财政支出的比例维持在5%以下。
耶鲁大学社会学学者麦克哈里斯（Philip McHarris）表示，大规模撤回警察资金就相当于收回了警察“公共管理者”的角色，终结刑事司法中的惩罚文化，在此前从未有过类似尝试。
以废除明尼阿波利斯警察部门为目标的“MPD150”组织提出，社区危机的第一响应者不应该是武装的“陌生人”，更应该是各种社区成员，包括精神健康服务者、受害者代言人。他们认为，法律秩序应该通过为低收入群体提供教育、就业与精神健康服务来实现。
部分抗议者称，他们寻求的并非彻底取消警察部门，或切断所有资金来源，而是要对整个警察系统进行结构性改革，将更多资金用于住房和教育等需求更迫切的公共服务领域，并建立以社区为基础的治安模式。
撤回资金的真正效果还有待观察，但有事实证明，降低警察的存在感并不会助长犯罪行为。2014年末至2015年年初期间，纽约警察因两名同僚遭黑人袭击身亡罢工，停止对低级犯罪的执法，但那段时间纽约市内的犯罪活动不升反降。
在示威者的呐喊中，一些地区已着手改变，但远没有达到他们的预期。洛杉矶市长同意将该市2020至2021年警察部门预算减少1至1.5亿美元，而洛杉矶年度预算总额为18.6亿美元；纽约则拟将部分警察资金用于青少年发展和为有色人种社区提供社会服务。
与此同时，部分地方政府相继出台限制警察使用武力的政策。波特兰、西雅图、丹佛等市都宣布禁止警方使用催泪弹驱散人群；加利福尼亚州和明尼苏达州则命令禁止一切锁喉和掐脖行为。
历史根源
在每天都上街参与示威的格里芬（Mike Griffin）看来，与美国的种族主义一样，警察暴力执法同样是系统性问题。
网站“警察暴力地图”统计的数据显示，仅2019年就有1099人死于暴力执法，平均每天有3人死在警察手里，其中24%为黑人。肖文和另一名在场的警陶·邵（Tou Thao）就曾多次因暴力执法被投诉，并参与警方枪击事件。
在殖民地时代，北美地区并没有正式的治安队伍，只是一些兼职的私人力量。从1636年开始，波士顿和纽约等城镇治安由志愿者执行，内容是劝诫赌博和嫖娼的人员。但随着社区的壮大，这种形式越来越低效，无法持续。
1704年前后，在实行奴隶制的卡罗来纳等南方殖民地，基本由白人担任的治安力量的主要任务就是为了控制黑人奴隶，包括追捕逃跑的奴隶，以及镇压奴隶起义。在一定程度上，白人警察和黑人隔阂种子从那时就已种下。
而在1838年的北方殖民地，在商人的推动下，当时的北美商业中心波士顿出现第一支有组织的全职治安队伍，但主要任务是保护商人的人身安全、货物安全等私产。后来精明的商人团体把治安队的支出摊派到所有市民头上，理由是“集体利益”。
19世纪后期，基本所有主要城市都建立起了警察队伍。作为执法机器，警察队伍里的腐败乱象层出不穷。1920年代，胡佛政府开始推动警察系统改革，美国现代警察体系逐渐形成，但腐败问题从未根治。
今天，美国已经形成了一个庞大的警察体系。截至2016年，全美共有70.1万名全职警察。
在美国从事警察是一份收入不错的工作。根据劳工部的最新数据，2019年美国警察平均工资为67600美元，比全国平均工资高1.5万美元。经济发达程度不同地区的警察收入存在明显差距，收入最高的加州（105220美元）比排在末位的北卡罗来纳州（47340美元）高出一倍不止。而肖文所在明州警察平均工资为71840美元，在纳入统计的41个州中排名第14。
受教育水平是影响警察素质的因素之一。《警察季刊》（Police Quarterly）曾发布研究指出，接受大学教育的警察比没有上过大学的警察诉诸武力的可能性要低，分别是56%和68%。目前美国警察的最低学历要求是高中毕业，或取得同等级的普通教育发展证书（GED）。
纽约约翰杰刑事司法学院（John Jay College of Criminal Justice）还指出，大部分美国警察都有轻微犯罪记录，这在一定程度上也助长了暴力执法现象。
而警察在入职前的专业训练似乎并不足以弥补这些缺陷。美国有线电视新闻网（CNN）报道称，在全美多地，要成为一名警察的训练时间远低于成为一名理发师。以工资最高的加州警察为例，他们只需要至少664小时的训练就能上岗，但要拿到理发师执照，却需要1600小时的训练。
豁免“特权”
在警察暴力执法问题背后，法制土壤也扮演着重要的角色。
军事化是美国警察系统的特点之一。1990年国会通过的《国防授权法案》中规定，军方可以将剩余的武器装备分配给地方，但仅限于禁毒。到了1997年，允许使用武器装备的范畴扩展至反恐等所有执法领域。在1998年至2014年期间，警察部门收到的军事设备价值从940万美元增至7.768亿美元，累计逾50亿美元。
警察队伍不断扩大的同时，有法律为其“护体”。美国宪法（第二修正案）规定了公民的自卫权，后者能够合法持有致命枪械，这在客观上导致警察在工作时有很大的危险性，给予他们用武力自卫以正当的理由。
根据国会在1871年通过的《民权法》，公民有权对侵犯其宪法权利的警察提起诉讼。但在一百多年后，最高法院裁定，如果警察的行为没有违反“明确规定”（clearly established）的权利，那么他们就能获得有限豁免。换句话说，只要之前法院未有裁定警察违宪行为的先例，那么同行们的类似违宪行为仍然可免于诉讼。
这项有关“明确确立权利”的原则，并未在《民权法》或《美国法典》中体现，却一直有效。去年一名乔治亚州警察在试图射杀一只宠物狗时误杀了一名10岁男孩，就因为受“有限豁免”原则保护而免于被起诉。
俄亥俄州鲍林格林州立大学教授斯汀森（Philip Stinson）记录的数据，2005年至今，全美仅有110名执法人员因误杀或谋杀罪名被起诉，像肖文一样被指控二级谋杀更是罕见。上一次还是在2014年，芝加哥的白人警察范戴克（Jason Van Dyke）因枪杀17岁黑人少年麦克唐纳（Laquan McDonald）被控二级谋杀。但一直到4年后范戴克的罪名才被宣判成立。
此次“跪膝锁喉”的白人警察肖文受到二级谋杀罪指控，指的是即便他不是有意杀害弗洛伊德，但攻击行为是有意的。据斯坦福大学法学教授韦斯伯格（Robert Weisberg）介绍，在枪击事件中，警方都会以预感受到威胁而自卫为由辩解。但在这次事件中肖文的行为持续了逾8分钟，后期弗洛伊德已经失去意识。
弗洛伊德的家人和一些抗议者呼吁，要对肖文处以一级谋杀罪，但这需要证明肖文在行动是有预谋的。弗洛伊德和肖文曾长期在同一个夜店从事安保工作，但未知两人是否彼此认识。
国会议员阿马什（Justin Amash）称，他将提交一份《中止有限豁免提案》，为受害者消除维权的障碍。众议院议长佩洛西也表示，会与国会黑人党团主席领导人共同拿出一份解决警察暴力执法和执法过程中的种族歧视问题的方案。
但美国政坛并未在在这个问题上达成一致。司法部长巴尔7日在接受CBS新闻采访时表示，存在系统性种族主义的并非执法系统，而是整个美国历史和社会制度。
这种分裂的认知或许将长期存在。正如《纽约时报》的一篇评论文章指出，在警察暴力结束之前，抗议是不会停止的。
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