把美国最高法院变成“九人+” 民主党的如意妙计还是妄想？
7月24日，美国联邦最高法院大法官露丝·巴德·金斯伯格（Ruth Bader Ginsburg）出现在美国全国公共广播电台（NPR）的电视节目中，罕见地表态称不赞成部分民主党总统候选人有关增加最高法院大法官人数的提议。
特朗普在任内成功将两名保守派法官送进了最高法院，考虑到他可能还有机会提名更多大法官，美国最高法院保守派占主导的格局短期内恐难以改变，越来越多的民主党总统参选者正考虑通过增加最高法院大法官人数的方式，维持最高法院保守派法官与自由派法官的平衡。
曾撰写多位美国最高法院大法官传记的CNN最高法院分析师琼·比斯丘皮克（Joan Biskupic）认为，这种尝试反映出在特朗普时代民主党对司法系统的重视，“对民主党而言，2020年总统大选或许标志着现代历史上，民主党第一次将团结在最高法院周围作为其总统竞选的推动力。”
“（美国最高法院）越来越具有党性、政治性，这加剧了两党对最高法院权力天平的争夺。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员刁大明对澎湃新闻说，“如果我们对（最高法院）保守派和自由派几个人进行代际上计算的话，显然未来对民主党是很悲观的，所以他们不得不去改革。”
最高法院保守化趋势难改变
“在美国几乎所有悬而未决的政治问题迟早都会变为司法问题。”法国学者托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾如是说。
作为美国最高司法机构，联邦最高法院在美国三权分立的政体中起着特殊且重要的作用。因此，对于最高法院大法官的提名历来也是民主、共和两党激烈斗争的焦点之一。有统计，在过去两个世纪，美国国会参议院否决了大约20%的最高法院提名。
如今围绕最高法院愈发激烈的争夺，部分源于奥巴马2016年卸任前夕提名的最高法院大法官人选梅里克·加兰（Merrick B. Garland）遭共和党控制的参议院否决。参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）当时坚持必须将提名的机会留给下一任总统，而非任期不足一年的奥巴马。
特朗普当选总统之后，先后提名保守派法官尼尔·戈萨奇（Neil Gorsuch）与布雷特·卡瓦诺（Brett Kavanaugh）为最高法院大法官，并获得共和党控制的参议院的支持顺利过关，最高法院呈现出5:4保守派占优势的局面。
而在今年5月，米奇·麦康奈尔宣称，如果在2020年大选期间最高法院大法官再度出现空缺，他将确认特朗普提出的提名人选。目前最高法院九人中，由克林顿总统提名的斯蒂芬·布雷耶今年将满80岁，而露丝·巴德·金斯伯格今年也已经86岁，这意味着特朗普或许还有机会再提名大法官。
这不能不让民主党感到紧张。美国联邦最高法院大法官是终身制，且最高法院在一系列对美国社会有重大深远影响的议题上拥有最终发言权，如果特朗普提名更多保守派法官进入最高法院，美国的政治天平可能将在未来几十年向共和党、保守派一侧倾斜。
“无论是卡瓦诺、戈萨奇，还是之前的阿利托、罗伯茨，都是60多岁，相对比较年轻，这意味着这些人会长期在位。所以，如果不采取措施稀释保守派，或者让他们提前退休，是改变不了这个态势的。”刁大明说，“这对民主党来说是一个很大的焦虑。”
民主党有现实的理由对此感到担心。6月27日，最高法院就北卡罗来纳州共和党以及马里兰州民主党被指为了维护本党利益不公正地划分选区一案以5比4做出裁决，认为选区划分是政治纠纷而非法律问题，支持选区划定问题应由各州自己来解决。
CNN的分析师克里斯·奇利萨（Chris Cillizza）指出，这一裁决对于共和党而言是一个巨大的胜利，不仅影响当下，更有可能对未来数十年产生影响。因为，目前共和党在州议会拥有更广泛的控制权，而州议会负责重新划分选区。根据美国全国州议会联合会的统计，共和党在30个州完全控制州议会，在22个州不仅完全控制州议会两院，还掌握着州长职位。
另一个让民主党感到紧张的是，过去数月，多个州陆续颁布严格的反堕胎法，围绕堕胎产生的观念冲突和争议再一次席卷美国。许多自由派担心，最高法院会改变1973年具有里程碑意义的“罗诉韦德案”（Roe V. Wade）的判决，这个判决在全国范围内将堕胎合法化。
改革最高法院希望渺茫
目前在民主党21位总统竞选人中有10人提出或表示支持扩大最高法院规模、为大法官设置任期限制等提议。
印第安纳州南本德市民主党籍市长皮特·布蒂吉格（Pete Buttigieg）将最高法院改革作为其总统竞选的核心主张，其中就包括扩大最高法院的规模。
前得克萨斯州众议员贝托·欧洛克（Beto O'Rourke）在宣布加入总统竞选之后不久就表示，如果当选将把最高法院大法官人数增加至15人。具体而言，欧洛克建议由民主党和共和党各选择5名大法官，再由这10名大法官独立选出5名大法官。欧洛克称，这是一个值得探讨的想法。
“我们需要做的是阻止最高法院滑向被视为赤裸裸的政治机构，”欧洛克说，“我支持我们一起考虑任何使这成为可能的政策选项。”
除此之外，加州国会参议员卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）、马萨诸塞州参议员沃伦（Elizabeth Warren）以及约州参议员柯尔丝滕·吉利布兰德（Kirsten Gillibrand）等民主党参选人也都表示，对改组最高法院的想法持开放态度。
“这套司法任命机制取决于太多的偶然因素。它取决于大法官的生老病死，许多时候最高法院的人事过程在很大程度上取决于运气，这不是一个能够以某种规律化、制度化的方式轮换的机构。”华东师范大学法学院教授田雷向澎湃新闻表示。
“说到底还是最高法院现在的“代表性”不足，但它又必须（政党力量有时候也希望）去解决分裂性的议题。所以改革最高法院，最终都是为了让他们更有代表性一些。”田雷说。
对于民主党任提出激进改革构想，现任大法官露丝·巴德·金斯伯格接受NPR采访时说，增加大法官数量将会对最高法院和国家造成伤害，削弱司法独立的理念。
“如果有什么能让最高法院看起有党派色彩的话，那就是一方说，“等我们掌权了，我们就增加法官人数，这样我们有更多按照我们希望的方式投票的人了”。”金斯伯格说。
美国宪法并没有就最高法院大法官的人数做出明确规定，在美国历史上最高法院有时仅有5名大法官，有时也曾多达10名。不过，自1869年以来，最高法院大法官数量就一直固定9人不变。
“虽然在宪法上对法官人数没有说法，但是很难想象这会在国会通过的。”刁大明说，“在小罗斯福（富兰克林·罗斯福）时代，行政权力已经无所不用其极、达到顶点的状态，都难以推动最高法院改革。”
由于13个新政法案被最高法院判决无效，1936年民主党总统富兰克林·罗斯福连任之后曾提出增加最高法院大法官数量的立法，希望以此来增加提名更多支持自己政策的法官的机会。不过，尽管当时民主党同时掌控着国会与总统位置，这一计划却最终因国会和公众的强烈反对而破产。
“9人似乎是个不错的数量，很长时间以来就是这样了，”金斯伯格说，“我认为富兰克林·罗斯福总统当年试图改组最高法院是个糟糕的想法。”
实际上，增加最高法院大法官的想法在美国公众中也没有太多的支持者。福克斯新闻今年4月所做的一项调查显示，51%的民众反对这一提议，支持者只有37%，而在支持者中民主党占多数，约为51%。
在民主党人提出的最高法院改革构想中，还包括对大法官增加任期限制。此前有法学学者建议，将最高法院大法官的任期限制在18年以内。
关于取消法官终身制的建议在美国历史上也并不鲜见。1936年小罗斯福总统提出的最高法院改革方案中的一项就包括，在联邦最高法院供职至少十年的法官超过 70 岁之后 6 个月内未退休时，总统有权任命一名法官到最高法院，在最高法院最多可增派 6 名法官。
不过，想要做出改变并非易事。联邦法官的终身任期制是宪法做出的规定，因此修改任期意味着需要对宪法做出修改，而这是一件极其困难的事情，不仅需要参众两院三分之二议员的支持，还需得到四分之三州议会的批准。
共和党“攻占”联邦法院
特朗普对民主党竞选者提出的改革构想嗤之以鼻。在今年3月的一次演讲中，特朗普嘲讽说：“他们想要这么做的唯一原因是他们想要追上（我们）。所以，如果他们不能赢得大选在投票上赶上，他们就想用不同的方式来做……这绝不会发生，我保证在未来6年（绝不会）。”
民主党人的不满和焦虑并不仅仅存在于对最高法院大法官的提名上，在同样是终身制但是人数更加众多的较低级别联邦法官提名上，越来越多民主党人也开始意识到，特朗普和共和党正在通过大量填充新的法官改变整个美国联邦法院体系的面貌。
尽管最高法院被视为终身法院，但其每年只判决70至80个案件。相比之下，12个地区上诉法院以及联邦巡回法院每年要判决6.3万个案件。上诉法院在美国众多领域的法律规范方面发挥着更加重要的作用。
以美国联邦第九巡回上诉法庭为例，它的一项判决就可以对9个州具有限制力，影响到全美国19%的人口的生活。
第九巡回上诉法庭在过去两年多时间里阻止了许多特朗普最具争议的政策。2017年，这个法庭封杀了特朗普颁布的针对多个人口以穆斯林为主的国家的旅行禁令。这个月初，这家法庭又驳回了特朗普政府的上诉请求，禁止其将军费用于修建边境墙。
而这种情况正在发生改变。特朗普刚刚上台时，联邦第九巡回上诉法庭29个法官职位中，除去4个职位空缺，16人是由民主党任命，共和党任命的法官只有9人。如今特朗普已经向该巡回法庭填充了7名新法官，使共和党任命的法官人数超过了民主党任命的法官。
据统计，截至目前，共和党控制的参议院已经确认了131名特朗普提名的联邦法官，除了戈萨奇和卡瓦诺两位最高法院大法官，还包括43名联邦上诉法院法官，86名联邦地区法院法官。据POLITICO报道，7月25日，麦康奈尔又宣布，参议院下周还将对19名联邦法官提名进行确认。
目前，还有50个联邦法院法官提名尚待参议院确认，包括一名上诉法院法官和47名地区法院法官，以及2名国际贸易法院法官。
2018年3月，特朗普在一个演讲中说，在他刚上台的时候联邦法院大约有100个法官职位依然空缺。特朗普说：“我不知道为什么奥巴马留下这些（空缺），这就像一份送给我们大家的一份美妙的礼物。”
特朗普的“司法革命”离不开参议院共和党领袖麦康奈尔的鼎力支持。在他帮助之下，特朗普在其任期前两年任命的联邦法官数量超过了美国历史上任何一位总统。美国媒体评价，这或许将是特朗普最大的政治遗产。
尽管参议院的民主党强烈反对特朗普和共和党对许多法官的任命，但是由于2013年参议院规则的改变，使得参议院的民主党人除了抱怨之外没有任何办法延缓对他们所反对的提名人的确认。
（本文部分资料参考《美国国会：代议政治与议员行为》第十四版，社会科学文献出版社2016年8月出版）
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