推进全成本预算绩效管理路径研究
全成本预算绩效管理是各级政府、各部门单位将成本理念和方法贯穿于预算管理各环节，主要运用成本效益分析方法，按照绩效目标、投入成本、产出质量与效益匹配对应的原则，科学测算并全面衡量各方投入成本，在成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一的基础上安排预算，同时，设置成本、质量和效益等方面的绩效目标和监督考核指标，实现预算安排核成本、资金使用定规范、综合考评讲绩效的管理模式。
一、开展全成本预算绩效管理的必要性
开展全成本预算绩效管理是各级党委政府解决财政收支矛盾的要求，是提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配固化格局的有效手段，进而加快推进全面实施预算绩效管理进程。
全成本预算绩效管理的主要内容包括核定成本、评价绩效、给出定额、调节机制、促进管理五个方面。
1.核定成本
核定成本是指在投入成本、产出效益相匹配的基础上，综合项目部门单位职能权责、项目功能定位及目标等多层次信息，运用科学合理可行的成本核算与分摊方法，分析项目支出历史成本，研判影响成本的关键因素和成本变动趋势，剔除不合理支出，增加应纳入但未纳入的支出内容，找准全口径成本核算“标的物”，梳理出当前涉及项目支出范围的全部成本内容。
2.评价绩效
评价绩效是指从投入成本、产出质量、效益效果三个维度，建立政策项目成本预算绩效分析指标体系和标准体系，对政策项目进行成本效益分析，开展事前绩效评估、事中监控考核和事后绩效评价。
3.给出定额
给出定额是指综合运用统计学方法对采集到的数据进行分类汇总与比较分析，确立费用支出成本结构、变化趋势及影响动因等，合理设置成本定额标准测算的变量参数，确定人均标准、物均标准、比例标准或限高标准等。
给出定额应充分考虑项目相关领域、地域差异及物价影响等因素，合理设定相应动态调整系数。定额形式按满足项目的不同需要可划分最高定额、中度定额和最低定额（基础定额）；按照定额内容划分为货币形式定额及非货币形式定额；按照定额范围划分为综合定额和单项定额；按照成本性态划分为固定成本定额和变动成本定额。
4.调节机制
调节机制是指结合成本定额和成本效益分析指标体系及分析结果，将成本定额控制与成本绩效奖励相结合，明确项目财政支出标准，建立合理有效的政策保障机制。
5.促进管理
促进管理是指对项目财政支出的规划设计、组织安排、实施模式、职责分工、监督管理等提出优化建议。
二、当前全成本预算绩效管理存在的主要问题
1.全成本预算绩效开展受长期固化的预算资金分配格局影响较大
全成本预算从提高预算编制的合理性、精准性出发，可以在源头上有效解决财政资金配置低效问题。但由于测算繁重，工作量大，加上预算执行偏于严格，故而相对阻力较大，预算单位短期内难以接受。因此，打破预算资金分配的固化格局成为开展全成本预算绩效管理的关键所在。
2.全成本预算边界不够清晰
预算部门长期以来不重视财政资金投入，忽视对成本边界进行必要的界定，导致预算成本边界模糊不清。
3.全成本预算需要的往年历史关联数据获取困难
预算部门长期以来对产出效益的重视程度不足，直接导致与预算项目产出效益相关的后期业务成本数据、材料明显缺失，往年关联数据获取也较为困难。
4.预算部门单位对全成本预算绩效积极性不高
全成本预算绩效是财政预算管理领域的一项深刻变革，对预算单位长期既有的部门利益影响较大。同时，成本定额标准的制定建立是一个财政部门与预算单位较为复杂繁琐的博弈过程，预算单位往往要配合财政部门投入大量的人力资源，进而影响其他工作的开展，且最终结果还可能缩减预算，出力不讨好。因此预算单位积极性不高，缺乏工作动力。
5.全成本预算绩效核算方法和路径不够成熟
全成本预算绩效是基于绩效目标的成本指标缺乏科学依据和实际偏离较大而开展的一项重大变革，目前全国各地、从上到下仍处于试点探索阶段。成本预算的核定方法及核定路径缺乏统一的口径及标准，情况千差万别，各自核定的定额标准科学性、合理性往往差强人意。
三、推进开展全成本预算绩效管理的思路
按照“突出重点、点面结合、积极稳妥、分类推进”的原则，拟定“破题研究、试点推进、提质扩围”工作思路，建议从公共服务领域开展试点，待取得一定成效和经验后，再向其他适合领域逐步扩展，有序推动科学、规范、高效的全成本预算绩效管理工作进程。
（一）破题研究抓基础
1.建立工作机制，健全制度体系
成立全成本预算绩效管理领导小组，明确全成本预算绩效管理机构职能和人员，为全成本预算绩效提供工作保障。健全全成本预算绩效管理制度体系，为开展全成本预算绩效提供工作依据。
2.搭建数据平台,成本定额标准有据可依
实现信息共享，建立便于采集、分析的动态公共产品与服务成本绩效信息管理数据库，增强成本绩效信息共享共用。同时，细化项目分类，将财政资金支持的方向和领域按类别、行业、领域进行细分，参考现行基于条块管理的预算分配格局，加快实现项目成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准的统一。
3.加强培训，强壮队伍
通过各种针对性的培训，一是解决预算部门单位成本绩效意识不强问题，二是提高人员业务水平，努力培育一支政策水平高、综合素质好、执行能力强、专业技能高、工作绩效优的成本预算绩效管理队伍。
（二）突出重点抓实施
1.选好试点项目
重点选取政策性强、资金覆盖面广、社会关注度高、管理难度大、密切联系百姓生活、可复制推广的公共服务领域项目，如医疗卫生保障、公园场馆养老机构运营、公共交通、自来水、集中供暖补贴等。
2.抓好宣传启动
要与试点项目单位及主管部门开展座谈，充分征询意见，针对相关人员开展业务培训，明确职责分工，制定初步工作方案，组织相关领域专家对工作方案充分论证。
3.组织开展实施
财政部门根据项目情况组建工作机构，下发调研通知，开展现场调研和基础数据采集、分析，形成初步成果。组织相关领域专家、业务主管部门、项目实施单位以及其他重要利益相关方，就试点成果开展论证。综合论证结果形成成本定额标准或财政支出标准，适用于不同的工作任务要求，标准可分设高、中、低三档，也可分为一般标准和强化（或特定）标准。标准确定后，要保持相对的稳定性，在外部环境和内部要求发生明显变化时，应适时适当调整标准。
4.适时总结应用
结果应用是全成本预算的最终目的。形成成本定额或财政支出标准后，应适时应用于部门预算，编制绩效目标，实行运行监控，开展绩效评价，验证支持全成本预算结果。
（三）提质扩围稳推进
1.打通三大环节,成本绩效约束贯穿全局
提质扩围过程中注意打通三大环节。一是预算编制环节核成本。从预期绩效产出分析测算相应的成本投入，以核定的成本投入为预算安排提供决策支持，结合现有财力和预期绩效进行预算投入安排，做到预算分配透明高效。二是执行环节看成本。实施对绩效目标实现程度与预算支出进度的“双监控”，确保绩效目标实现、成本可控。三是评价环节考成本。综合评价绩效目标实现结果与成本控制结果，切实提高财政预算资金的使用效果。
2.明确项目侧重,成本效益分析客观全面
财政部门及预算部门单位应全面、客观地做好成本效益分析，结合项目特点，明确侧重，建立健全分类别、分行业、分领域的成本支出标准。
市预算绩效评价中心徐华
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