深圳的破产事务管理部门设在哪里？
2020年8月26日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议正式通过《深圳经济特区个人破产条例》。该条例将于2021年3月1日实施。这部地方立法，不仅是深圳市立法机构为特区成立40周年献上的一份厚礼，也在我国率先实现个人破产制度“零的突破”。对其开创性意义，坊间论述已车载斗量，毋庸赘言。
不过我始终认为，这部地方立法更重要的意义，在于实现破产行政机构设置蹚出一条新路。早在该条例征求意见时，我即表达过这种观点，即推出破产行政机构，是这部立法的最大亮点：“个人破产制度和程度设计，不同国家不同地区不同时间可能都会有差别，细节问题可以边实施边完善。但破产行政机构的设立，不仅对于个人破产制度的实施十分重要，对于解决企业破产制度中的部分顽疾也十分重要。深圳在构建个人破产制度过程中推出破产行政机构，无论在地方层面还是中央层面，我认为都具有十分重要的象征意义，这也可能是真正的“深圳贡献”。”
由此，较之期待这部地方立法的实施，我更期待深圳市破产事务管理部门的尽早成立。如今，《深圳经济特区个人破产条例》颁布已有3个月，距离《深圳经济特区个人破产条例》实施还有3个月。但迄今为止，未见官方层面对于破产事务管理部门设置的进度有任何披露。
按照《深圳经济特区个人破产条例》第6条规定，“个人破产事务的行政管理职能由市人民政府确定的工作部门或者机构（以下称破产事务管理部门）行使。”这个立法表述，对深圳的破产事务管理事宜留下灵活性，既可以是“工作部门”，也可以是“机构”，具体由深圳市人民政府确定。
那么，深圳的破产事务管理部门会设在哪里呢？结合上述立法措辞，在我看来，深圳破产事务管理部门的选项，不外乎如下几个：
方案一，设置独立的破产事务管理局。即在深圳市政府的架构下，独立设置专门的破产事务管理机构，该机构作为正局级机构，与其他局、委平级。这样的话，破产事务管理局可以根据破产行政工作的特点，结合《深圳经济特区个人破产条例》对破产事务管理部门的职权配备，设置相应的专门处室，配备具有破产教育背景或专业背景的干部和公务员，从一开始就实现高度专业化运作。
方案二，是设置附属的破产事务管理机构。即在深圳市政府现有局、委机构内部，设立低一级的破产事务管理机构。这种设置，可能是局级降半格，即作为副局级机构；也可能是在局级降一格，作为处级机构。这种方案，既可能从法律性出发，把附属破产事务管理机构设在司法局内部；也可能从市场经济性角度，把破产事务管理部门设在发改委、市场监管局等机构内部。
方案三，是沿袭既往破产司法和破产行政二合一的模式，由深圳破产法庭继续履行破产行政管理职责。事实上，由于我国《企业破产法》的制度设计和破产行政机构的付之阙如，司法机构一直在履行破产行政相关的大部分职责。也就是说，作为过渡，先由深圳破产法庭“司法行政双肩挑”，确保《深圳经济特区个人破产条例》能够在3月1日实施，破产事务管理部门或机构待各方面达成共识、条件完全成熟再设置。
学力有限，我不确定是不是还有其他未考虑到的选项。单纯从上述三个方案而言，不同方案各有千秋，但高下明显。
先说方案三。
方案三“司法行政双肩挑”的优点在于，不会对现行破产司法和破产行政二合一的格局，造成巨大的冲击，不会影响深圳破产法庭持续、稳定地履行其破产司法审判的职责。
而方案三的缺点在于，不仅会让个人破产的“深圳贡献”延缓实现，也涉及到对《深圳经济特区个人破产条例》的打折实施。这不仅涉及到法律实施的公信力，也很可能会错过先行先试授权广泛、继续改革意愿强烈、设置破产行政机构共识明显这一经济特区成立40周年带来的黄金时机。错过这个时间节点，这个问题有可能会迎来更好的解决时机，但更有可能在未来完全拖黄。
次说方案二。
方案二“机构内部下设部门”的优点在于，能够避免因为新设局、委而对政府机构设置大动干戈，也能够在现有局、委中找到依托机构，夯实筹备的责任，确保在《深圳经济特区个人破产条例》2021年3月1日实施前成立机构。方案二还有一个优点，就是在确保破产事务管理机构提前成立的同时，促进破产事务管理部门在实践中不断完善，甚至在该条例实施后视必要，提升或降低级别，拓宽或限缩职权。
但方案二的缺点也十分明显。无论是从法律性出发设在司法局下面，还是从市场性出发设在发改委或市场监管局下面，都面临着级别、职责、工作重心等方方面面的互相交织、吸收和吞并问题。既有的局、委，已有其一以贯之的日常工作，甚至也有其始终如一的行政风格。新设的破产事务管理部门，不管是放在哪个局、委下面，都需要削足适履，都需要先积极适应既有局、委的行政文化，再强调自身特殊职责。另外，囿于级别问题，新设的破产事务管理部门，不管是作为副局级机构，还是作为处级部门，先天性低人一等，最终的结果可能都会是处级化。除此之外，还有个现实问题：新设机构的行政级别也与领导干部的安排和公务员编制挂钩，如果设在既有机构内部，很容易成为既有干部和公务员流动的新去处，稍有不慎很可能会使得该机构一成立就弱势、边缘且无声无息。尤其是既有机构领导比较强势的话，新设机构负责领导作为副职，很难有太大的话语空间。按说，新设机构应该朝气蓬勃，大刀阔斧推动破产行政管理和服务，但很可能会在既有局、委传统的氛围中难以突围，由此也难以彰显其重要性。
再说方案三。
方案三“新设破产管理局”的优点当然十分明显。设置独立的破产管理事务局，可以以令人耳目一新的方式推进破产行政管理工作。而且作为新设机构，无论是配备干部、设置内设机构和确定人员编制方面，都比较容易获得上级尤其是编制机构的支持，也容易获得既有局、委难以获得的政策优势。无论是干部遴选还是公务员招募，都可以是否具有破产事务相关的教育背景或执业经验作为第一标准，可以有效避免既有局、委既有人事状况对破产管理局的影响。
方案三的缺点则在于，难以根据预判来恰当地配备干部、确定内设机构和人员编制。《深圳经济特区个人破产条例》实施之后，个人破产案件数量究竟是会飙升，还是会如同2007年《企业破产法》实施后破产案件数量出乎意料地不升反降，都还不好说，各方面非正式的预测也众说纷纭。这样的话，恰当地确定配备干部、确定内设机构和人员编制，会比较困难。如果配备干部、设置内设机构和确定人员编制过多过杂，可能会导致人浮于事；如果配备干部、设置内设机构和确定人员编制过少过精，也可能在《深圳经济特区个人破产条例》实施后被巨量的事务湮没。
综上所述，在缺乏完美方案的前提下，我首选方案三，次选方案二，最后选方案一。
进一步讲，如果万不得已，需要在次选方案二中再做抉择，我认为把破产管理事务部门设在发改委、市场监管局内部，可能要比在司法局好一点。破产事务究其本质，在强调其法律性的同时，应该更强调其市场性。按照最相关原理，尽管无法避免行政管制对市场经济的限制，但无论是发改委还是市场监管局，显然更天然地亲近市场经济、熟悉市场经济，理论上可能比司法局更能够做好破产事务管理和服务工作。
当然，说一千道一万，改革开放本身永远是进行时。我们对于《深圳经济特区个人破产条例》实施前后破产行政管理部门的设置，万万不可有毕其功于一役的想法。破产行政管理部门无论如何设置，都得和个人破产制度一道完善，都得和市场经济一道成长，都得在改革开放的大局下稳步推进，都得在先行先试的利好空间里逐步完善。
（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)
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