央地收入划分 向更规范的央地财政关系迈出了一大步
日前，《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号）（下简称“《通知》”）发布，既配合了减税降费政策的落实，又为更加规范的中央和地方财政关系的构建迈出了一大步。
大规模减税降费，特别是2019年可望超过2万亿元的减税降费规模，更是体现了积极财政政策加力提效的要求，不仅可以大大激活市场活力，而且在国内外异常复杂的经济环境中，可以更好地促进经济的稳定增长。大规模减税降费意味着短期内财政收入增长可能面临严峻的挑战。确实如此。2019年财政收入增速大大放缓：1-8月，全国一般公共预算收入同比增长3.2%。其中，中央一般公共预算收入增长3.5%；地方增长2.8%。全国税收收入1-8月更是同比下降0.1%。与此同时，财政支出却保持一定幅度的增长。1-8月累计，全国一般公共预算支出同比增长8.8%。其中，中央一般公共预算本级支出同比增长8.6%；地方一般公共预算支出同比增长8.8%。债务融资虽可缓解财政支出的压力，但受赤字率和债务限额约束，正常的财政运行吃紧。1-8月，非税收入137061亿元，占一般公共预算收入的14.54%，同比增长高达27.3%。由于非税收入中的相当部分具有一次性特征，不能与经常性的税收收入相提并论，这意味着即使短期内财政压力可以承受，中长期财政压力必须有更加可靠的财源来支持。
在这一轮大规模减税降费中，地方财政感受到更大的压力。可以说，这一次不同于以前。地方政府运行除了一般公共预算收入，在基础设施等发展性支出项目上，主要依靠政府性基金，特别是国有土地使用权出让金收入。1-8月，土地出让收入同比增长4.2%，增速已大大放缓，且随着“房住不炒”政策的进一步落实，土地收入增长空间也相当有限。此时，地方政府收入必须有更可靠的渠道。健全地方收入体系已迫在眉睫。
税收仍然是地方财政收入的主要形式。由中国税制结构所决定，税收收入主要依靠共享税收入，其中最重要的是增值税收入。从2016年5月1日起，营改增全面试点后，增值税收入中央和地方“五五分成”基本上满足了地方收入筹集的需求。但是，“五五分成”的方案是临时性的，只是管2-3年，因此，需要有更明确的方案解决过渡期之后的增值税收入分成问题。《通知》维持“五五分成”的做法，回应了社会诉求，解决了过渡期方案到期后的增值税收入划分问题，消除地方增值税收入不确定问题，进一步稳定社会预期，这可以进一步引导地方税源培植，增强地方财政“造血”功能。这对于地方改善营商环境也有积极的推动作用。
制度的激励功能与制度的稳定性有密切关系。制度稳定的激励效应远远超过制度不稳定。对于“五五分成”，一直有人主张地方分成比例上调，但也有人担心地方分成比例上调，会带来地方更加注重生产从而不利于经济结构优化。这两种看法都有偏颇。地方分成多了，的确地方可以有更多的共享税收入供自己享用，但相应地，地方可能获得的转移支付数量就可能下降，地方财力并不能因此确保增长。
地方分成比例与经济结构优化不一定相关。1994年，地方增值税收入分成比例确定为25%，但地方为了这样的小比例收入，仍然在积极开源。可见，只要对地方收入有一定重要意义，地方就会不遗余力地去做。“五五分成”更是增加了对地方的激励。经济结构优化是高质量发展的重要内容，围绕高质量发展的制度建设，包括环境保护、节能减排等政策，都能促进经济结构的优化，而不必让税收在此担负太多的引导功能。
在大规模减税降费背景下，增值税留抵退税政策减轻了相关企业的税款占压资金负担（包括资金和利息负担），对于本来可能面临较大资金压力的企业来说，特别是那些投入多，短期收益尚未体现或充分体现的先进企业制造企业的受惠更直接。这样的政策极大地促进了创新发展战略的落实，从而为更好地实现高质量发展目标提供了有力的支持。在增值税中央与地方“五五分成”的体制下，留抵退税客观上会导致部分地方退税负担重，财政压力大。这部分退税额是与地方未来的增值税收入对应的，企业减轻的资金利息负担因此“转嫁”到政府身上。这是减税降费政策本来应有的内容，但并不是每个地方的财政都有这样的承担能力。
从理论上说，如果是征税的地方（假定增值税收入都归属于地方）退税，那么这样就可能不会构成负担。如果进项税额征税地和未来征税地一致，那么这更不会有问题。现在的问题是所要抵的是那些未来的增值税收入，在连收入都有不确定性的情况下，还要退掉企业暂时不能抵扣的税额。如果企业进项税额所对应的纳税地和未来的纳税地不一致，那么未来的纳税地的短期负担就可想而知。在增值税的征税链条中，销售产品和服务的企业所在地获得增值税收入，而购入产品和服务的企业所在地则将此作为进项税额抵扣，如果销售地和购入地不在一处，就可能产生留抵退税负担在不同地区间分配不均衡的问题。此次调整完善增值税留抵退税分担机制，有助于缓解增值税留抵退税给部分地方财政带来的压力，使地方留抵退税负担更加合理。对于建立增值税留抵退税长效机制具有重要意义。
增值税留抵退税实际上也给增值税制的完善提出了新问题。当期销项税额大于进项税额，纳税人应该纳税，反之，纳税人应该得到退税。如果这是一种常规的制度设计，那么增值税的中性作用可以得到更好的发挥，也就无所谓对留抵退税作特别的制度安排。在税制未作此类改进之前，在大规模减税降费背景下，采取措施减轻地方财政压力显然是值得称赞的。这一次改革从消费税入手，后移消费税征收环节并稳步下划地方，是探索健全地方税体系的积极举措。消费税征收环节后移必然涉及消费税制改革改革，地方如何因应财税体制改革，塑造更好的消费环境，还是一个新课题。此次计划“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”。未来在健全地方税体系上当有更多动作。在目前的消费税收入中，90%以上来自烟酒油车及相关产品，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石税目所能提供的税源是很有限的，因此这样的改革可以给地方财政带来多少消费税收入还得从优化消费税制上做文章。高档手表、贵重首饰和珠宝玉石属于奢侈品，在消费已经升级的新时代，税源并不少，但转化为国内消费税收入的潜力还没有充分体现。目前消费税制下，税目范围过宽、税率过高，不能很好地适应消费升级换代的需要，一些本来应该留在国内的税收收入流失到海外。因此，关键是优化税目、降低税率，以“薄利多销”的策略，将消费税税源引回境内，并体现为地方税收入。此外，如果消费税征收环节后移到零售环节，那么税收征管难题也必须充分考虑。但是，无论如何，从消费税入手，比从房地产税入手健全地方税体系要好得多，因为短期内，即使开征房地产税，所能带来的税收收入也很有限。
央地收入划分是否合理，必须结合事权划分改革和转移支付制度改革进行评判。无论什么样的改革，最终都应该有助于各级政府拥有充分的财力，以有效提供公共服务，从而更好地改善营商环境，更好地促进美好生活目标的实现。十八届三中全会关于建立现代财政制度的三大改革中，最难的是中央和地方财政关系改革。1994年，随着分税制财政管理体制改革的推进，中央和地方的收入划分从财政包干制走上了分税的轨道。央地财政关系涉及事权和支出责任的划分、收入划分、转移支付三大内容。深化财税体制改革的重点在事权和支出责任的划分，但三方面改革相互影响，规范化的央地财政关系必然要让三者协调。1994年央地财政关系改革基本不涉及事权划分，改革方案主要在收入划分和转移支付上做文章。分级财政是分税制改革的应有之义。无论什么样的收支划分方案，都应该在调动中央和地方两个积极性的前提下设计。1994年分税制改革从根本上改变了中央和地方的财力对比关系。此次改革，有的评论将此视为给地方放权让利，这是不够的。为地方政府事权和支出责任的承担，找到相应的财权和财力，这才是规范化的央地财政关系所应该服务的目标。由此看来，这次改革向此目标迈进了一大步。收入划分不仅要保持央地财力格局的基本稳定，与此同时，地方财力与事权和支出责任的匹配问题仍然需要解决好。健全地方税体系，可能仍需较长时间的努力。
（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员，本文征求了中国社会科学院财经战略研究院张斌研究员和蒋震副研究员的意见，特此致谢。）
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