以城市群经济推进高质量一体化发展
改革开放40多年来，中国经济增长的动力从以工业化为主转向以城镇化为主，随着城镇化发展进入新阶段，以城市集群为主提高单位面积产出水平和经济效率，既是高质量发展的应有之义，也是落实新发展理念的客观要求。长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点。随着长三角区域一体化发展上升到国家战略，长三角一体化发展将进入全面提升的新阶段。要充分认识这一国家战略是开放的深化、功能的强化、布局的优化、动力的转化，是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。
长三角一体化发展上升到国家战略的重大意义
现代经济增长的重要来源是城市经济发展中的人力资本、创新和企业家精神。地区之间进行分工和贸易，可以在一个大国内部获得巨大的规模经济红利。因此，需要通过城市、地区间的资源再配置，充分利用大城市对于经济增长的引领带动作用，从而提高国家竞争力。
从全球来看，城市群已成为世界经济重心转移的重要承载体，决定着未来世界政治经济发展的格局。城市群崛起是经济发展到一定阶段的重要标志，城市化接替工业化将成为未来经济增长的新动能。对比全球发达国家及地区的城镇化进程发现，随着城市规模不断扩大、数量不断增多，需要将城市与城市、城市与乡镇联系起来，形成城市集群，推动城市群内部形成合理的城市功能定位和分工，使之成为发展质量和效益最高的地区。世界级城市群具有一些共同特征，如国际化视野与创新功能区兼备的核心城市，网络化的基础设施体系，以及统一的区域治理机制。
从区域发展来看，区域经济转型发展、创新发展离不开城市群的建设。城市群的建设，有利于促进区域创新、协调、绿色、开放、共享五大发展：人才向城市集中，人力资本积累引发知识溢出，使城市群成为创新的空间载体；运输网络加快知识和信息的传导，非中心城市通过有效利用中心城市的正向外部性实现协同增长；建立和完善共建共享的区域环境治理机制，保护好绿水青山；优化内部资源配置，形成区域统一的市场，发挥规模效应；创造更多的就业岗位，推进农村剩余劳动力转移，实现城乡一体化发展。
从长三角自身来看，区域一体化是长三角高质量发展的内在要求。伴随经济发展的阶段性变化，长三角地区的发展模式开始从总量扩张向质量提升转变，需要通过区域一体化发展构建优势互补、协调发展的产业体系。此外，长三角是我国对内对外开放两个扇面的关键枢纽，因此，要以一体化的创新突破优化长三角地区的空间布局，更好引领长江经济带发展，并同“一带一路”建设、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局，更好服务国家发展大局。
长三角一体化发展面临的挑战
从城市群经济的角度看，长三角的市场互联互通水平有待提升，生产要素尚未实现自由流动，一体化发展仍然面临诸多挑战。
第一，行政边界固化，协同发展的制度成本较高。在行政区划的刚性约束下，跨界公共事务存在治理困境，跨界公共资源陷入“公地悲剧”，省际“断头路”首当其冲。这种跨界治理难题也体现在公共服务和社会治理方面，医疗、教育、养老等公共服务以及跨区域污染协同治理缺乏必要的政府协调机制。此外，行政边界的固化割裂了区域的经济联系，不利于资本、劳动力、技术的自由流动以及土地资源的自由流转，加剧区域资源配置扭曲，协同发展的制度成本较高。
第二，地方政府之间存在不良竞争。受到政绩考核的影响，地区之间为了本地区的经济增长展开激烈的税收竞争、环境治理竞争、金融资源竞争，这些竞争从一开始的较为正面的替代市场功能，逐渐转变为负面的作用。地方政府的非合作博弈往往导致市场分割，甚至“以邻为壑”，不利于地区间资源配置效率和核心竞争力的提高。
第三，城市职能定位不清晰。由地方政府干预形成的产业集群具有较强的同质性，城市缺乏明确的分工和职能定位，部分地区和领域存在不同程度的重复建设，造成资源错配和环境污染，降低了经济集聚的绩效。此外，中心城市对城市群的引领带动作用没有充分发挥，城市间的协同性、包容性有待加强，城市群的规模效应不显著。
高质量发展城市群经济的路径
世界级城市群的发展经验表明，高质量发展的城市群可以优化区域发展格局，带动整个经济高质量发展。从我国实际出发，推动城市群持续健康发展，当前可从以下三个方面着手。
以互联互通的基础设施网络打破地理边界。世界级城市群的共同特点是对内联系紧密、对外高度开放，区域内生产要素实现自由流动。这就需要建设覆盖交通、能源以及公共服务的网络化基础设施。第一，建立超越省级的发展规划，构建高效便捷的现代综合交通运输体系。打通不同行政地区的“断头路”，大力发展城际轨道交通，补齐基础设施短板。第二，建立稳定高效的能源、水资源供应体系，实现区域内油、气、电、水同类型能源资源同网同价，打造一体化都市圈。第三，建立区域公共交通、医疗卫生、社区服务结算中心，推进区域内公共设施和公共服务互联共享，实现公共服务“一卡通”。
以有效合作机制打破行政边界。实现城市群内各城市协同发展，必须促进公共服务深度融合，加快建设区域一体化市场。为此，需要建立健全有效合作机制。第一，加强顶层设计，完善区域协调机制，突破区域协同发展的行政边界制约，推动资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素在区域内自由流动和优化配置。第二，调整城市群生产力布局，加快产业对接协作，推动区域内错位发展。第三，优化城市群空间结构，建立常态化的城市交流协调机制，促进城市分工合作，实现资源互补与功能融合，提高城市综合承载能力。
建立世界级人才集聚高地。人才是最重要的生产要素，是创新的主体。应把建立世界级人才集聚高地作为我国城市群发展的第一方略，让人才“引得来”“使上劲”“留得住”。一是根据功能区定位，以规划引人才，以产业引人才，以市场引人才，避免区域间人才引进的恶性竞争，实现不同类型、不同层次人才的优化配置。二是加强各类创新创业服务平台、知识产权交易平台等公共服务设施建设，营造有利于创新的低成本创业环境。三是加强对公共产品的供给，促进公共服务均等化。加快推进户籍制度改革，大力推进公租房、廉租房建设，降低新市民的居住成本。改革行政审批制度，推广“不见面审批”、办税事项“最多跑一趟”等经验，降低准入门槛，让各类人才真正“留得住”，成为区域一体化发展的第一要素。
（作者单位：南京大学商学院）
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