40年立法进程中那些鲜为人知的故事
1988年,浙江省高院二审开庭审理发生在温州苍南的全国首例“民告官”案的场景。
图片来源:浙江高院新闻网
2017年3月15日上午9时，第十二届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行闭幕会。图为《中华人民共和国民法总则（草案）》表决结果。本报记者 杨登峰 摄
立法是依法治国的前提。
短短40年，我国立法工作取得了重大成就。截止到2018年11月，我国现行有效法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。
40年来，我国的立法工作和改革开放相伴而生、相伴而行，一路行来一直在处理这两者的关系。
12月7日，亲历我国40年法治建设历程、参与或见证了重大决策和重大立法的十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法工委原副主任张春生等4位元老级立法巨匠齐聚人民大会堂，向《工人日报》等的媒体记者讲述了他们所经历的立法故事。
民告官，从“不能告”到“告官见官”
老百姓认为政府或行政机关的行为违法进而到法院打一场官司，如今已经稀松平常，甚至还常常能在法庭上看到一把手出庭应诉。但如果时光倒流几十年，情形就大不一样了。
我国确立“民告官”制度的《行政诉讼法》制定于1989年。
乔晓阳说：“这部法出台的时候，一些专家学者有不同看法，说受案范围太窄，一是限制在行政机关的‘具体行政行为’才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但当时能够突破‘民告官’就是一件了不起的事情。”
乔晓阳回忆说，最典型的一个例子，是《海上交通安全法》立法时的情况，“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映了当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”
十届全国人大法律委主任委员杨景宇至今依然对《海上交通安全法》立法工作记忆尤新：
1983年3月2日，《海上交通安全法（草案）》提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议。草案中有一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。在审议过程中，不少常委委员建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。
在3月4日的座谈会上，几位常委委员和法律专家认为，应当规定当事人有权向法院起诉，草案否定当事人向法院起诉的权利，不符合许多国家的通行做法。交通部坚持认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。
法工委研究室工作人员查了美国、日本的有关法律规定并写了两份材料。无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都有权向法院起诉。
时任国务院领导看过相关报告后，就把报告批给交通部门，让他们不要再争了。《海上交通安全法（草案）》经过进一步研究修改于1983年9月2日通过。
经过这一场争论，在以后制定具体法律规定由人民法院审理的行政案件阻力小了，到1988年全国人大常委会审议《行政诉讼法（草案）》时，已有130多部法律和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉。
但这并不意味着“民告官”制度的建立从此一帆风顺，相反，当真要制定一部专门的《行政诉讼法》时，又引发了另一场法治理念的大较量。
同样亲历了《行政诉讼法》立法过程的胡康生回忆说：“有的省委书记、省长认为这部法超前，政府工作本来就难干，要是还可以告我们，更不好干了。有些基层干部特别是搞计划生育的干部认为更难干了。”
《行政诉讼法》1989年4月通过，1990年10月1日起施行。在该法即将实施期间发生了一件被载入法工委立法大事记的事——
1990年8月，有媒体报道：《行政诉讼法》即将实施，常德市2000多名乡村干部提出辞职。
“有的领导同志对此认为，行政诉讼法在目前中国的情况，应该晚发布或不发布，这个法公布后，农村的各项工作更不好办，对当前各项建设不利，自己搞乱自己。”胡康生说，“事实胜于雄辩。从行诉法实施的当时和现在回头来看，它对促进行政机关依法行政、保护公民权利，起了积极作用。”
2014年全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了较大修改，比如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字，受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。
修改后的《行政诉讼法》还规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这一内容被解读为可有效化解“告官不见官”的现象。该法实施后，县长、市长出庭应诉的现象逐渐多了起来。
民法制定，遭遇计划与市场之争
新中国成立后，我国民法起草工作先后启动5次。到文革后的1979年11月全国人大常委会法制委员会重新启动时，已经是第3次起草。
民法通则从1979年一直到1986年，争论了7年。有两大争议点，其一是单搞民法典，还是民法典与民法单行法并行，“两条腿走路”。
张春生回忆说：“1979年10月2日成立了民法小组，搞民法典，两年多后写出了民法典第二稿。但是这个稿不能实施，问题在于改革刚刚开始，经济方面的许多制度尚难定型，500多个条文的稿子许多是沿袭外国人的规定。”
1982年5月，法委主任主持会议，起草组两个组长各讲各的意见，一个提出要辞职，不再担任起草小组组长了;另一个说要建立一个民法修订委员会，继续搞。法委主任当即说，不要再搞民法修订委员会了。民法小组就此解散。从此以后“改批发为零售”，就是一个一个地起草民法单行法。
第二个争议点是一场“对台戏”。1985年12月4日，全国人大常委会领导同志主持民法通则座谈会。12月18日经济法研究会在广州开会，开会的宗旨是反对制定民法通则。有几个人拿着稿子，主张“大经济法”思想，就是纵向的和横向的经济联系，都归经济法调整。
全国人大常委会领导同志专门请来经济法学家开了一次会，让大家讲意见，又派人去经济法学会登门征询意见，经济法学会负责人拿出了一个6000字的意见书。针对这个意见书，法工委的同志写出了一份研究报告:民法通则主要解决的是横向平等主体的公民、法人以及他们相互之间横向的财产关系和经济关系，国家和企业之间、企业主管机关和企业之间的纵向经济关系，主要由经济法（有的属于行政法）调整。这是一次说理性的澄清，划清了民法和经济法的界限。从此以后豁然开朗，起草民法通则工作又进一步完善，1986年民法通则通过。
对这场争论怎么看？江平教授在《沉浮与枯荣——八十自述》中说：今天回过头来看，这场争论绝不是什么“意气之争”“领地之争”“生死存亡之争”，其实质是中国经济走向之争，是中国经济改革中计划作用与市场作用之争。
民法通则为民法总则打下了坚实基础，民法总则又为编纂民法典打下坚实基础。2017年3月,十二届全国人大第五次会议通过了民法总则，标志着我国民法典编纂的第一步顺利完成。
刑罚，按“疑”定罪变“疑罪从无”
未经法院判决，任何人不得被认定有罪，不得被称为罪犯。这一理念如今早已深入人心。但在1996年以前，哪怕是一个被怀疑偷了东西的小偷也可能被称为人犯或罪该逮捕的现行犯，甚至被绑起来游街。
1996年《刑事诉讼法》是在1979年刑诉法上修订的，对1979年刑诉法164条作了110处修改，增至225条。此次刑诉法的重大修改，背后有着诸多理念碰撞的故事。
胡康生首先介绍了关于刑事诉讼理论是否从有罪推定向无罪推定转变的问题：
刑事诉讼理论上有“有罪推定”和“无罪推定”的说法，这实际上是一种证据规则，一些国家的刑事诉讼法规定了实行无罪推定制度，有的是在宪法中规定了，有的国家法律上没有规定，实际上却实行这个制度。我国1979年刑诉法没有这方面规定，而是规定“以事实为根据”，即实事求是的原则。
从刑诉法施行十几年的情况来看，实际工作中确实常出现先入为主，把侦查、起诉、审判对象作为罪犯对待的情况，在提起公诉前称为人犯或罪该逮捕的现行犯，工作中偏重收集当事人有罪、罪重的证据，出了一些冤案、错案。1996年修改刑诉法最重要的就是这种观念上的改变，明确“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。
同时相应规定疑罪从无，对经过审判没有充足证据证明有罪的，法院要“做出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”,改变过去没有犯罪，却在从轻发落的名义下白白坐牢的情况。
胡康生介绍说，1996年刑诉法对公检法三机关在刑事诉讼中的职责分工、互相配合、互相制约的规定更加明确、具体、科学。具体表现在以下方面：
一是公安取消收容审查。1979年刑诉法规定的侦查措施中没有收容审查，收容审查是行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪。
当时有一个案例，收容所的警察都换了好几个了，有一个被收审的人还关在那里，因为关的时间太久，原来的人都调走了，结果谁也弄不清楚这个人为什么被关进来。收容审查是公安机关不经过司法程序就决定可以长期关押犯罪嫌疑人，而又缺乏监督制约机制。
1996年修改刑诉法，明确取消收容审查制度，实际上是思想理论的重大转变。
二是检察机关不再使用免予起诉。1979年刑诉法规定了免予起诉制度，收集来的意见普遍反映，免予起诉虽然没有起诉，但相当于检察机关给当事人定罪了。不仅没有经过法院，还没有人监督。而且有些本来应该起诉到法院的案子，检察院免予起诉就放了，轻纵了犯罪分子。为了使诉讼制度更加完善，1996年刑诉法修改时取消了这一规定。
三是改革法院庭审方式。改变“先定后审”的情况。1979年刑事诉讼法规定，法院对检察院起诉的案件，经审查，对犯罪事实清楚、证据充分的，开庭审判。大家提出，如果事实清楚、证据充分，都可以定案了，再开庭，实际上开庭就是走个形式。
实践证明，这样不易取得公众信任，而且还造成法官和检察官在法庭上职责分不清楚，法官在审判的时候主要是确认是否犯罪，却扮演了控诉方的角色，影响公正审理案件。根据各方面意见，1996年作了修改，主要是强调法院的客观公正性，法院不是先把事实搞清楚、证据都充分了再开庭审判，而是通过开庭审判面对面把事实搞清楚，看证据是不是确实充分。同时，法律加强了辩护方面的作用，让控辩双方在法庭上充分发挥作用，证明犯罪的责任在检察官，不在法官，法官站在比较超脱的位置，才能做到公正客观。
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