沉疴新疾下猛药：“绿盾”巡查风暴撬动的自然保护区利益博弈
肇始于对祁连山自然保护区环境问题的严肃处置，环境部等七部门在去今两年时间里，连续开展两次专项行动对中国各级自然保护区的旧账、难题进行了集中大巡查、大清理。
“绿盾”是这次巡查风暴的代号。
老牌保护区重发展轻保护、违法问题久拖不决，新建保护区划定随意、管理失位问题突出。更普遍、更难啃的问题是，保护区内甚至核心区居住着大量人口……
伴随“绿盾”专项行动、国家机构改革、自然保护区立法、国家公园体制试点等一个个重大政策的铺开，目前占中国陆地面积14.88%的2750个自然保护区正处在一个转向的十字路口。
一位参与“绿盾”巡查的环保系统专家对澎湃新闻（www.thepaper.cn）说，伴随国家公园体制改革试点，未来如果把国家级保护区管理权上收，实现直管，“这样肯定对违法违规情况的处置力度会大一些”。
贵州梵净山国家级自然保护区内被关停的紫袍玉带石矿倾泻而下的矿渣。本文图片均为澎湃新闻记者 李珣 摄
保护区里的石矿开采了三十余年
望着从数百米长的山坡上倾泻而下的矿渣，贵州省梵净山国家级自然保护区（下称梵净山保护区）管理局局长张维勇松了一口气，“这个矿总算关掉了”。
坐落在武陵群山中的梵净山保护区自1986年成立以来，紫袍玉带石矿的开采便相伴而生，三十余年连绵不绝的采矿史，恰似一面镜子，映射出保护区发展历程中的曲折道路。
贵州梵净山国家级自然保护区内的紫袍玉带石矿开采历经三十年历史。
按照1994年实施的《自然保护区条例》，保护区内部可划分为核心区、缓冲区和实验区，其中核心区原则上禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科研活动，而最外围的实验区则可开展旅游参观、繁殖珍稀野生动植物等活动。
但无论是自然保护区里的哪个区域，都被明令禁止开展开矿、挖沙、狩猎、开荒等活动。
“这肯定违法，《自然保护区条例》有规定，《矿产资源法》也有规定，但还是在采。”一位“绿盾”巡查组人士说，上述采矿点早已被环境部的卫星遥感监测到，但一些地方相关部门一直不为所动。
“那时候经济发展远大于环境保护。”张维勇苦笑着说，三十多年来这座紫袍玉带石矿的开采时断时续，矿主历经香港企业、当地乡政府等多重转换，2005年，接手的铜仁市紫玉旅游工艺品有限公司还获得了铜仁市国土资源局颁发的采矿许可证。
2016年10月，江口县检察院向铜仁市国土局发出检察建议书，要求依法撤销向紫玉公司颁发的采矿许可证。最终，法院认定铜仁市国土局和梵净山保护区管理局怠于履行监督管理法定职责，并有滥用职权许可其违法开采的行为。
张维勇对澎湃新闻说，此前保护区管理局多次与国土部门沟通此事，但一直不了了之，“地方政府对于环境保护和自然保护区的认识没有这么深。”
贵州省环保厅相关人士对澎湃新闻说，地方过去招商引资时，林业、环保等部门没有话语权，“相关部门还会说不搞这些工矿企业，哪来钱给你们发工资，这种问题也就可想而知了”。
参与“绿盾”巡查的相关专家表示，各类保护区事实上目前还存在受制于人的情况。中国目前的保护区管理体制相当程度上仍由地方政府主导，保护区所需经费和人员编制，由所在地的县级以上地方政府安排，国家只是给予适当的资金补助。
梵净山保护区内被封禁的矿洞。
“以为有优惠政策”就划个保护区
相较老牌自然保护区多年来有法不依、重发展轻保护的积弊，大量新建保护区则存在前期随意申报、后期管理失位的问题。
9月7日，贵州都柳江源省级自然保护区核心区一处山顶上，几台挖掘机正在往来穿梭。轰鸣的机械下，是贵州华安爆破工程公司于2016年所建炸药库的废墟。
颇具戏剧性的是，这处没有任何备案和手续的炸药库迟至2017年才被独山县林业部门发现，此时炸药库已建成使用一年多。
“之前根本不知道这里有炸药库，这是向村集体租赁的土地，纯属违建。”独山县政府相关人士对澎湃新闻说，与大量同级保护区一样，该保护区在去年才配置专设机构和人员。
贵州都柳江省级自然保护区内正在拆除的炸药库。
独山县政府相关负责人坦言，最初申报保护区时，对于保护区的概念并不是太清楚，对管护问题也未有充分考虑。
“保护区两万多公顷，真正的湿地只有四千多公顷，感觉划得有些大，我们人员又比较少。”独山县政府相关负责人表示，保护区专设机构为县公益性事业单位，预算纳入县财政，去年已经明确相关人员业务范围和职能设置，但15名编制人员难以达成巡护全覆盖。
“当时申报保护区都是为了有张招商引资名片，获取一些国家补助和优惠政策。”独山县政府相关负责人对澎湃新闻说，事后扑面而来的管护压力和发展限制令地方政府始料未及。
“我们有部门今年提出要申报一个国家地质公园，说每年可以有三百万补助，我说不干。”上述独山县政府相关人士说。
话音刚落，贵州省国土资源厅一位厅级领导便评述称，既然做了保护区，地方政府就要为当年的决策负责并承担代价。
都柳江源保护区并非孤例。贵州省林业厅等多个相关部门负责人表示，各县市在建立保护区时，存在随意性较大、管理不到位问题，以致地方自然保护区缺乏规划、经费和人员。
“以为有优惠政策，感觉这是好事就发个文认定这是什么地方保护区。”一位贵州省政府相关人士评价说。
一位参与“绿盾”巡查工作的环境系统人士表示，地方申报保护区，往往还有相关部门官员为获取更高级别官职的考虑，“县级林业单位为科级单位，国家级自然保护区多为处级单位”。
这些“一哄而上”的新保护区留下了一团乱账。
环境部相关负责人今年6月通报，据不完全统计，目前仍有16个省区的60个国家级自然保护区没有独立管理机构，有26个省区的114个省级自然保护区没有管理机构。
此外，部分国家级自然保护区存在图上面积与公布面积不符的情况；有24个省区的156个省级自然保护区未提交自然保护区范围与功能区划备案材料；自然保护区勘界立标工作普遍滞后，警示警告设施不足。
贵州、云南多处自然保护区相关负责人对澎湃新闻说，此前划定保护区时，甚至存在没有实地勘测，在图纸上一勾的情况，而现在这些欠账都要补起来。
核心区内数百万原住民何去何从
保护区中的原住民也是一个普遍性问题。
多位关注自然保护区的相关专家表示，此前的抽样调查结果显示，中国各类自然保护区的核心区中尚有数百万人居住。
如何处置，保护区各有各的烦恼。
张维勇如今感到踏实的一件事，便是梵净山保护区中的原住民已基本迁出，但一百多户原住民的搬迁费用却达到了1.5亿元。
不过独山县政府相关负责人对澎湃新闻说，都柳江源自然保护区中600多名原住民搬迁的费用上级部门并不负责，县财政压力重重。
“去年搬了几十户，计划四年把人搬出去，费用预计要几个亿。”上述独山县政府相关负责人说。
云南省环保厅相关负责人称，目前云南全省自然保护区核心区生活着二十多万人，典型者如昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区，其核心区原住民超过一万人。
国家公园管理办副主任唐小平此前也表示，中国人多地少，开发强度大，很难找到一个没有人为活动、人为干扰的大面积自然区域去建立国家公园，现在采取的措施是在人相对集中的地方划定原住居民的生产生活区域。
“绿盾”巡查组相关人士对澎湃新闻表示，“绿盾”巡查并不会主抓原住民的问题，没有财力的地方政府保持原住民生产活动不显著扩大即可。
但巨量的原住民人数所引发的问题已然彰显，其中土地权属不清所引发的冲突尤为突出。
云南西双版纳国家级自然保护区边界附近仍存土地权属争议。
“绿盾”巡查组相关专家称，我国自然保护区特别是南方的自然保护区，大部分区内土地为集体所有。在建立保护区初期，由于征收成本过高等原因，保护区并没有对区内集体土地进行征收，因此部分农民法理上仍拥有使用权，出于改善生活等需求，常有违规生产活动。
云南省林业厅相关人士说，为规避此类风险，对林地在保护区里的老百姓实行的是“经山不经户”政策，林权证并未下发到户，并将这些林地申报为公益林，每年可以获得中央财政转移支付的每亩八到十五块不等的生态补偿。一方面是在保护区实验区内适度发展旅游与社区经济，另一方面是激发原住民群体本身所带有的人与自然和谐共生的传统观念。
对此，“绿盾”巡查组相关专家表示，保护区里发展生态型经济也可使原住民走向致富路，但目前的探索多停留在个案，尚未形成一套制度规范和模式。原住民开展何种生产经营活动致富，需要政府引导和政策扶持。
此外，目前生态补偿资金对保护区倾斜力度仍较小，针对自然保护区并没有明确的资金和构成说明。“生态补偿额度很大，但只是总的资金，一到地方上就分不清，这需要明确。”上述专家说。
“祁连山事件”的震动
“绿盾”的首次行动在2017年7月11日由原环保部、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国科学院、国家海洋局联合发文开展。
也正是当月，中办、国办就祁连山自然保护区生态环境问题发出通报。
据新华社报道，通报中“不作为、不担当、不碰硬”，“弄虚作假、包庇纵容”等严厉措辞频频出现，包括3名副省级干部在内的几十名领导干部被严肃问责，引起社会强烈震动。
独山县政府相关人士对澎湃新闻说，省市县三级都开会学习了这则通报，乡镇一级政府也不例外。
一位环保系统人士称，很多地方真正重视环保是十八大后，而真正重视自然保护区问题则是在2017年祁连山自然保护区问题被通报后。
多位参与“绿盾”巡查的相关人士感叹，祁连山事件震动高层，一些地方政府对自然保护区的漠视已无以复加，多年积弊爆发后，成为开展“绿盾”行动的契机。
“绿盾2017国家级自然保护区监督检查专项行动”，是历年来所有针对国家级自然保护区的监督检查行动中，检查范围最广（全覆盖）、查处问题最多、整改力度最大、追责问责最严的一次监督检查行动，共调查处理涉及446处国家级自然保护区的问题线索2.08万个，追责问责1100多人。
今年，“绿盾”行动力度不减，截至目前共调查处理了1.4万余个涉及自然保护区的问题线索，关停取缔违法企业1800多家，强制拆除违法违规建筑设施1900多万平方米，追责问责900人，其中厅级干部6人，处级干部150多人。
“今年我们强化了对省级和县级自然保护区的巡查。”一位巡查组人士对澎湃新闻说，强化巡查的背景是重庆石柱县水磨溪湿地县级自然保护区被工业园区侵占，“这件事影响很大”。
水磨溪保护区于2009年4月批复设立，但在同一年，石柱县就制订工业园区建设意见及控制性详细规划，侵占该保护区土地5045亩，占保护区总面积20.9%。
中央环保督察、“绿盾2017”专项行动明确要求对侵占水磨溪湿地自然保护区问题严肃查处后，但石柱县于2018年3月仍在设法调减自然保护区范围，以助工业园区的规划“生米煮成熟饭”。
被环境部约谈的重庆石柱水磨溪案例集合了自然保护区违法违规问题的诸多特点，重发展轻保护的理念、违规撤销或调整自然保护区的做法、敷衍整改等在其中均有体现。
而在“绿盾2018”巡查中，江西青岚湖省级自然保护区多年违规开发后被地方政府违规撤销一事也引发广泛关注，这与上述水磨溪保护区违法违规路径几乎一模一样。
“这类问题性质很严重，不能开这个口子。”一位“绿盾”巡查组人士对澎湃新闻说，由于保护区内的土地性质是未利用土地，企业在此建设可节省一笔不菲的土地流转出让的费用，对违规开发活动诱惑力很大。
此外，上述人士还表示，2005年之前设立的国家级自然保护区图纸规划没有发布，而地方自然保护区的都没有发布，在图纸规划不清的情况下，一些自然保护区便有机可乘。
今年，环境部还对辽宁辽河口等7处自然保护区所在的地方人民政府和林业部门进行了公开约谈。这是生态环境部首次就自然保护区管理问题约谈地方政府和有关主管部门。
机构改革带来的新契机
环境部今年9月29日例行新闻发布会的主题之一便是“绿盾”专项行动。
会上，有媒体发问，“之前中央已对祁连山自然保护区生态破坏问题做出过严肃处理，为什么还会有这么多问题出现？是不是查处力度不够？”
环境部自然生态保护司司长崔书红在回应时提到法律制度不健全，处罚偏轻，违法成本低等问题。
崔书红说，《自然保护区条例》制定于1994年，是自然保护区管理方面非常重要的法规制度和保障。受当时自然条件、经济发展水平等影响，其对违法违规行为的处罚偏轻，最低罚款100元，最高罚款仅10000元，违法成本太低，不能对违法违规行为形成有效震慑。
多位参与“绿盾”行动的专业人士也提及，现有条例确需调整，应当在自然保护地立法中予以完善。
事实上，为替代法律位阶较低的《自然保护区条例》，早在2006年全国人大环资委便起草了《自然保护地法》和《自然保护区域法》的草案征求意见稿，2010年，全国人大环资委又制定了《自然遗产保护法》草案征求意见稿，但三部草案此后均无下文。
多位环境部人士及相关专家对澎湃新闻说，中国自然保护地专门法律难产的背后，是涉及自然保护地的多部门利益博弈的结果。
中国自然保护区主要分属林业和环保部门。上世纪八十年代以来，除自然保护区以外，中国以部门为主导，建设了近十类保护地类型，如住建部门主管的风景名胜区，国土部门的国家地质公园，水利部门的水利风景区等。
“除立法涉及多部门利益难以推进外，管理交叉问题也不容忽视。”环境部南京环境科学研究所一位专家对澎湃新闻说，例如部分一地多牌的国家级风景名胜区同时也是省级自然保护区，这样的保护区想要晋升为国家级往往会遭到住建部门反对，“两者的管理目标不一样，一个侧重旅游一个侧重保护”。
业内人士曾呼吁对各类自然保护地进行系统整合，打破行业和生态系统要素界限，实施统一管理。
今年3月出台的《国务院机构改革方案》，对症下药，从体制上解决了上述问题。
根据改革方案，原国土部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等的管理职责，都被整合入新组建的国家林草局（加挂国家公园管理局牌子）。
国务院发展研究中心研究员苏杨撰文分析，国家林草局（国家公园管理局）可谓是各类自然保护地的“地主”，其直接管理部分国家公园，对其他自然保护地进行行业管理；环境部则依据《环境保护法》等监管自然保护地。这一安排分开了自然保护地的所有者和监管者，既有单位“当家做主”持续地做好这些土地的保护利用工作，也有单位对业主进行监管。
根据国家林草局发布的数据，截至2017年底，我国共建立不同级别保护区2750个，总面积约14733万公顷，约占全国陆地面积的14.88%，其中国家级自然保护区469个。
今后这14.88%的国土将走向何方？
十九大报告已提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，国家公园管理办副主任唐小平表示，预计会建设60-200个左右的国家公园，覆盖国土面积6-9%的区域范围。
唐小平说，自然保护区仍将发挥基础支撑作用，与国家公园形成互补。国家公园强调对自然生态系统的完整性保护，要求的区域非常大，且以国有土地为主，其设立主要是在符合条件的自然保护区基础上整合，“很多需要严格保护的地方达不到这个条件，不能建立国家公园，就需要用自然保护区的方式作为补充。”
崔书红评价，“以建立国家公园为主体的自然保护地体系重大改革为契机，根据不同的价值定位、保护目标和管理模式等，对包括自然保护区在内的各类自然保护地开展归并、整合。通过改革，今后科学合理设置自然保护地的问题也会得到妥善解决。”
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