乡村小规模学校发展状况调查：办学标准需加快制定
图1.小规模学校的功能教室设置情况
图2.拥有各类型功能教室的学校比例
图3.学校参加校外或其他学校联合举办的活动情况
一、调查缘起与调查样本
发展乡村小规模学校是落实《义务教育法》保障农村人口就近入学权利的重要途径，是培育农村人力资本打破贫困代际传递的基础保障。小规模学校长期被当作临时性教学机构而发展受阻，成为义务教育的薄弱环节。乡村小规模学校位于社会经济发展落后的地区，服务于相对更为贫困的家庭。小规模学校不仅保障着义务教育入学机会，也对普及农村学前教育起着保底作用。乡村小规模学校在什么样的基础上以及如何为新时代作贡献值得我们研究。
中国教育科学研究院教育督导评估研究所对全国东中西部地区11个省33个县的乡村小规模学校发展状况进行了调查和实地调研。样本区县的选择考虑了小规模学校数量、经济发展程度、地形等因素，参与调查的学校类型划分采取了两类办法，一类是以100人为分界点划分学校规模，一类是按照学校行政属性划分，包括了乡镇中心学校、村完小和教学点。立足于保底部、提效率和促质量，调查内容包括办学现状、师生需求、办学条件、使用效率和内涵发展等方面。调查对象包含校长、教师、学生和家长。共收回有效县级问卷32份、校长问卷443份、教师问卷4216份、学生问卷4926份、家长问卷5388份。
二、乡村小规模学校建设存在重硬件轻软件现象
1.大部分家长不同意撤并小规模学校
家长需求分化但要求保留就近入学权利占主体。孩子在村小教学点就读的家长中，39.01%的家长表示同意撤并学校，让孩子到更大规模的学校去上学，而60.99%的家长不同意撤并学校。询问全体家长心理上能接受的家校距离，76.82%的家长认为能接受的家校距离在2.5公里及以内。各类学校均有70%的家长不愿意让孩子住宿。座谈会上，有的家长因为舍不得孩子住宿而哭泣。少部分家长愿意让孩子住宿，这样他们可以安心做工。
对于以提高教学质量为目的的撤并，家长有不同看法。根据家长的反映，有些学校规模较小并不是因为没有生源，而是地方政府人为撤并高年级造成的。教师编制不足、工资问题和派遣问题给政府造成巨大压力。城镇化率的考核指标、城镇房地产的销售需要，在某种程度上也成为弱化乡村小规模学校的推手。小规模学校发展被弱化后校际差距再被当作撤并理由。然而撤并并不必然带来教育质量的提升，撤并以后教师合并到大规模学校继续任教，“老师还是那些老师，有啥提高”。部分家长明确表达不愿意让孩子去这些规模大一些的学校读书。
2.办学条件能够保基本但不能满足高质量发展需求
调查显示，样本地区百人以下的学校中50.88%没有网管供水，使用自备水源或者没有水源，比百人以上的学校高了13.37个百分点。小规模学校就读的学生家庭条件与其他学校学生相比较差。从对家长调查的结果看，学生父亲学历较低，70%以上是初中及以下学历，经商和外出务工比例相对较低，61.23%的家长为在家务农的农民。
校长问卷调查的分析结果显示，百人以下的学校中，95.52%的学校能保障每班独立教室，44.78%的学校有富余教室。只有11.11%的学校没有设置任何功能教室。教学点数字资源全覆盖取得了显著成就，小规模学校能够连接互联网的学校比例达到94.15%。
目前学校的办学条件还不能满足家长和学生的需求。小规模学校家长认为学校硬件条件比较好或者好的比例，只有47.6%，比百人以上学校低了13.23个百分点。学生希望学校继续改善条件，如在图书改善方面，68.22%的学生希望增加图画类书籍，62.05%的学生希望增加少年儿童文学图书，55.02%和52.44%的学生希望增加作文书等教辅和经典名著。
3.乡村小规模学校办学自主权过小
政策规定中心校工作人员的编制在乡镇所在地的初中和中心小学。各地现实情况比较复杂，多数中心校更多承担了原来乡镇教办的职责，是一级管理机构，管理全乡镇所有独立法人或者非独立法人学校。中心小学承担本校教学任务以及本校附属村小教学点的管理工作，其他完小、村小教学点等则由中心校管理。有的地区还在中心校外设了实体或非实体的学区。少部分地区的小规模学校统一由教育局管理。
本次调查提供了有效回答的29个县中，小规模学校属于中心校管理的有19个、属于中心小学管理的有6个、属于片（学）区管理的有2个、属于中心小学和片（学）区双重管理的1个。中心校（小学）管理小规模学校的优势在于，区域内学校统一规划建设、统一教师资源配置、统一考核评价，实现牢固的捆绑发展，能够实现区域内所有学校教师资源、课程建设和教学研究等共享，构建稳定的学校发展共同体。缺点则在于：一是中心校可能会采取各种手段截留农村小规模学校的公用经费；二是中心校既当裁判员又当运动员，难以做到管办评分离；三是随意借调教师，致使村小和教学点不得不使用代课教师或临聘教师。由此，对村小教学点上级学校的行为进行约束非常重要。
对学校的问卷调查显示，经费被挤占现象仍旧存在，学校经费使用权限和预算能力有限。有57.89%的百人以下小规模学校的公用经费能够按照国家规定不足100人按100人拨付。百人以下的学校中，27.49%的学校有自己的独立账户，62.57%的学校在中心校账户上，9.94%的学校与其他学校共享一个账户。74.27%的小规模学校校长的审批权在1000元以下。92.40%的小规模学校校长的审批权在5000元以下。
社会上有一种声音，认为不足100人按照100人拨付公用经费过于浪费。分析出现小规模学校经费剩余的主要原因，与使用权限太小有关，也与严重缺乏预算能力有关。调研发现，很多学校预算内容非常简单，预算购买的物品和服务主要为粉笔、笤帚、簸箕、垃圾处理费用、水电等。出现剩余的学校仍旧存在图书和教学仪器严重不足的问题。问卷调查结果显示，小规模学校负责人对打印机、复印机、摄像机、移动存储设备、扫描仪等办公设备的需求比例均低于百人以上学校，仅仅需求照相机的比例略高于百人以上学校。这说明小规模学校负责人已经形成了低期望、低需求的心态。如果实现国家规定的安保、后勤等人员配备，以及课外活动外聘人员、设备购置、图书更新、培训差旅费等支出要求，小规模学校一年6万元的公用经费仍显不足。
4.主科质量基本有保障但素质教育水平偏低
小规模学校教师数量不足，样本学校的班师比为1∶1.87，但保障了主科教学质量的底线。小规模学校家长中只有13.49%的人认为学校与中心小学成绩差距较大，28.43%的人认为与县城学校有较大差距。不论是百人以下还是百人以上的农村学校家长，对学校的教学质量表示满意的比例都达到80%。调研发现，有的小规模学校由于教师的敬业和专业，学生英语考试成绩甚至能够超过县城学校平均水平。
本调查也显示了小规模学校教师队伍质量有待提高。专科和本科教师已成为主体，但高中和中专教师占比相对较高，为16.02%，比乡镇中心校约高了14个百分点。从学生的评价来看，教师教学能力也存在不足。以授课清晰程度为例，乡镇中心校学生认为教师讲课清楚的比例为75.76%，比小规模学校高了10个百分点。大部分学校或多或少配置了计算机，三年级及以上的学生中，30.11%的小规模学校（村小教学点）学生表示不上信息技术课或者教师只讲书本，中心小学学生该比例只有15.71%。
家长和学生都对素质教育提出了需求。实地调研的座谈中，家长们认为小规模学校在学生兴趣特长培养以及活动组织方面机会少，导致学生交际能力差、自卑。校长问卷调查显示，“六一”活动、少先队活动、运动会是学校最经常举办的三项活动，比例分别是94.58%、78.78%和67.04%。“六一”活动举行情况各类型学校差距不大。相对于国家政策要求，小规模学校举办运动会和少先队活动的比例过低。小规模学校举办活动的能力比较薄弱，但参加校外或其他学校联合举办的各项活动的比例也不高，很少和从不参加的占比达到49.12%，比百人以上学校高了14.56个百分点。
整体上而言，乡村小规模学校发展政策重硬件轻软件的现象比较突出，提供了有效问卷的29个县中，在有明确投入资金的工程项目中只有1个县设计了质量提升工程和教师发展工程。
三、努力促进乡村小规模学校内涵发展
1.严格撤并程序保障就近入学法定权利
学校布局也要坚持弱势优先原则。当政府为城市家长考虑三点半后学生接送问题时，农村学校的设置更应考虑农业生产和农村生活环境的特点，要考虑偏远农村人口风险承受能力低、应变能力和意愿薄弱的实际，要照顾农村家长是否有条件一天几次从田地里跑回接送孩子上学放学，要考虑农村四季道路条件和公共交通是否能够保障学生安全。到2017年底，我国乡村还有5.77亿常住人口。学校是美丽乡村之魂，是连接现代文明与乡土文化的桥梁，是推进农村文化繁荣和乡风文明的重要阵地，对于振兴偏僻乡村具有重要意义。缺少孩子们的读书声，农村不会成为“安居乐业的美丽家园”。依据《义务教育法》以及乡村振兴战略，小规模学校不仅要严格撤并程序，更要办好，为保障全民共享发展成果作出贡献。
2.提高教师保障水平和外部支持质量
教师是学校的生产力，教师积极性高的学校会自主采取各种措施解决面临的困难，如自制教具、寻求社会支持等。地方政府建设小规模学校最大压力源也在于教师队伍，一是保障教师待遇的财政压力，二是教师下不去，三是教师队伍质量不高。首先，建议加大中央财政对偏远学校教师任教补助的分担比例，并大幅度提高偏远学校教师的津贴水平。在社会公共服务方面给予偏远学校教师与军人相近的优惠措施。其次，重视小规模学校负责人的培养和培训，选拔爱岗敬业、专业素质好的教师担任负责人，给予其中心学校中层及以上干部待遇。明确小规模学校教师服务期限，降低教师任教偏远乡村学校带来的个人发展迟缓风险。再其次，加强各类外部支持。除地方督导、教研、装备机构提供制度化支持之外，专业研究机构还应为小规模学校研发合适的课程资源和教辅资源，不拔高教学要求，以适宜学生自学和教师同时指导多个年级多个学科。
3.加快推进乡村小规模学校办学标准的制定
现有教育类标准主要服务于规模较大的学校，对小规模学校不适用。为全面推进义务教育学校标准化和城乡一体化，国务院从2016年以来发布3个文件，提出保障小规模学校的发展，完善办学标准。小规模学校办学标准的研制应尽快纳入日程。办学标准研制要着眼于小规模学校的可持续发展，一是软硬结合，资源配置与使用效率、教育质量提升并重；二是安全精要，装备要少而精，避免低水平建设导致资源浪费，教师和学生安全要兼顾；三是分级分类，标准设定应考虑学校类型差异、各地经费投入能力和原有发展基础的差异；四是节俭挖潜，提高已有条件利用率，与社区共享资源互补不足。
4.基于乡村振兴战略与社区融合发展
小规模学校的发展与农村社区发展是合作共赢的关系。乡村振兴战略着力解决基础设施和公共服务问题，强化乡村振兴人才支撑，将极大改善乡村小规模学校的社会环境。小规模学校建设和发展也应紧密结合社区发展。课程教学方面应联系农村生活经验设置教学情境，传授乡土文化，办出乡村学校特色，让学生热爱家乡并有意愿有能力服务家乡。在人力资源方面，聘请家长、社区成员、退休教师等作为志愿者，补充学校人力资源的不足。在资源建设与开发方面，与社区合作建设学生实践基地，与社区共享图书资源、运动器材，联合举办活动。最后，新一轮学校建设和改造应配合美丽乡村建设对农村社区的改造，结合乡村民居特点和现代学习理论进行设计和施工，让学校既能够融入社区环境，又能够满足新课程理念下的教育教学需要。
【本调查为中国教育科学研究院2016年度基本科研业务费专项资金项目“城乡一体化背景下农村小规模学校发展状况调查研究”（GYH2016010）成果之一。课题组成员还有：吴建涛、武向荣、余蓉蓉、燕新、程蓓和史亚娟】
【校长说】
小规模学校发展需要更多的关注
钱华建
我校是浙江省淳安县的一所袖珍小学，学校学生不足50人。虽然学校规模很小，但在硬件设施和功能教室配置上，基本能满足现代教育教学需要。
当前，乡村小规模学校面临着一些实际困难:首先，师资方面存在结构性短缺问题。如学校对音体美英计算机等学科的教师多有需求，但往往难以解决。建议加快全科教师的培养。其次，很多小规模学校都有自己的校本课程，主要是基于地方特色的和基于教师特长的，但开发课程的质量有待提高。一是教师流动性大，往往出现某个有特长的教师调走了，课程也就停开了；二是校本课程开发和实施随意性大，课程目标指示不明确或不恰当，课程内容设计较粗泛，课程实施有停留在形式上的现象。建议加强校本课程开发和实施的师资培训。再其次，工学矛盾突出。学校一般都会统筹安排工作，尽量保证受训教师的参训率。除了培训之外，最有效的提高教师业务素质的办法就是要安排优秀教师对口跟踪指导。建议加大支教力度及辐射面。
为提高教育教学质量，我校正在探索实施家庭式教育管理，要求教师与学生结对组成校园爱心家庭，让教师从生活、学习等方面关注学生的发展。在校园环境上营造“家”的温馨；在生活上，定期开设“爱心家庭晚宴”，由教师和学生共同合作完成，创设“家”的快乐；在学习上，如教师作为爱心家长参与一周一次的课堂陪学，以陪伴的方式关注学生学习。
（作者系浙江省淳安县金峰乡中心小学校长）
（原题为：《乡村小规模学校办学标准需加快制定》）
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