农村公共品亟待“供给侧改革”
□李金龙武俊伟
相比城市,农村的公共品供给广泛存在着供给不足、供给单一、供需不相匹配、供给区域不平衡等问题,“急则无,有则滥”,亟需加以改革。
3月7日,财政部副部长胡静林表示,财政预算将继续向农业农村倾斜。目前,我国由财政拨款提供的农村公共品,广泛存在着供给不足、供给单一、供需不相匹配、供给区域不平衡等现象,突出表现为“急则无,有则滥”,难以实现有效供给,亟需加以改革。
首先,同质化倾向严重。在供给类型上,农村公共品供给在硬件上基本集中于水利、电力、交通等基础设施,在软件上则表现为建立乡村活动中心、增设农村书屋等。从供给方式来看,大部分地区仍然是以政府财政拨款供给为主,且中央与地方政府分级负责不同项目。在具体供给政策层面,没有考虑地区差异、需求差异,仍是一项宏观政策纵贯全国各地。例如,全国实行的“家电下乡”补贴政策,对于中西部边远地区没有普及家电设备的农村来说,是一种全新的“及时雨”福利。但是,东部沿海发达地区的农村农户早已普及家电设备,实质上没有必要享受这一公共品供给政策。
其次,关键领域存在短缺。以往的农村公共品供给回应性不足,只注重农村的某些基础设施,而忽视了农村教育、医疗、社会保障等方面的内容。在政府公共品财政资金投入总量一定的情况下,农村基础设施的过多投入,对教育、医疗、社会保障的投入形成了挤压外溢作用,造成农村公共品供给关键领域的短缺。
再次,供需存在结构性失调。一是供给非所需,供给模式滞后于农民需求层次的提升。例如,目前活跃于乡村地区的政府流动电影放映机,播放内容仍停留在改革开放初期拍摄的抗日谍战片、解放战争片的阶段,远远落后于当代农民的精神文化需要。二是公共品的“泛供给”,供给极大地超过有效需求,造成财政资源浪费。现阶段,农村书屋已几乎覆盖大部分农村地区,其藏书量已远远超过实际的需求量。同时,农村书屋中多是农业种植、畜牧业养殖方面的书籍,与目前农村中众多老年人口和留守儿童的实际需求严重脱节。
最后,供给主体的间歇性缺位和选择性供给。有些地方政府仅会在上级政府施加行政压力时才会象征性地提供农村公共品,“压力紧,供给足；压力松,供给缺”,供给主体的间歇性缺位极为明显。同时,供给主体的供给行为也具有选择性供给倾向。长期以来,农村公共品供给以距离乡镇政府驻地远近为标尺呈现差序格局,距离政府驻地近的乡村,公共品供给较全面,反之,能得到的公共品供给就较为有限,甚至没有。这种选择性的供给,始终无法解决公共品供给“最后一公里”的问题。
针对上述问题,笔者认为,今后当从如下几个方面,加强对农村公共品的供给侧改革:
科学制订公共品供给的前瞻性规划。在宏观层面,应明确农村公共品供给的地理范围、供给主体、供给客体等内容。农村公共品供给的地理范围是除城镇以外的我国广大农村地区,包括自然村、行政村以及其他特殊形态的村庄；供给主体应是涵中央政府与地方政府在内的政府以及其他社会供给主体。供给客体为广大农村地区的常住人口、外出务工且户籍仍为农村的人员以及供给地理范围内的基础设施等。在完成宏观行动蓝图设计后,应将宏观蓝图进行层层分解,逐步细化为操作性强、微观具体的行动。例如,详细规定什么时间内提供什么农村公共品、数量的多少、质量的好坏等一系列的可操作化行动。
鼓励社会力量广泛参与农村公共品供给。政府主导投资规模大、难度高、覆盖广的农村公共品项目,灵活地将一些小型化、社会有能力自主完成的农村公共品项目交给社会。此种策略可以保证农村基本公共品的有效供给,并可以借助社会力量满足不同地区、不同年龄段人群对公共品的多样化和个性化需求。这就从根本上解决了某些农村公共品供给大于需求的结构化失衡以及农村单一类型公共品“泛供给”的状况,政府则可以将有限的财政资源在关键环节和关键领域发挥“兜底性”供给作用,保证社会公平正义。
建立农村公共品供给的分散化、共识性决策机制。传统的农村公共品供给采用自上而下的决策机制,这种自上而下的决策机制有可能排斥其他社会供给主体。从另一个侧面来看,参与者和所有者共同缺席的决策机制存在合法性、透明性、科学性不足的问题,是农村公共品供非所需、供给短缺、质量低下的制度性原因。因此,分散化、共识性的决策,在一定程度上能够整合农村公共品所有者与参与者的利益,逐步形成“政府主导、市场参与、社会联动”三位一体的复合供给模式。这样,社会组织以及村民自治组织就可以根据不同地区、不同群体进行针对性的“私人订制”或自我供给,解决传统供给单一、供需不匹配的问题。
强化行政人员的前瞻能力与个人责任,增强供给的针对性。公共行政人员应摒弃行政惯例、口头命令等传统行政方式,不断学习先进科学技术、思维方式,特别是要运用前瞻性的思维来指导自己的行政行为。在农村公共品供给方面,行政人员应通过长期实地调查研究,在科学地了解农民多样化、个性化需求的基础上,准确预判公共品的需求量以及需求层次。
(作者单位:湖南大学法学院)
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