从法律视角看规范课外辅导机构问题
张烁东中小学课外辅导机构的发展历程和自身特点
1.发展历程
我国中小学课外辅导行业最早开始于20世纪70年代,40多年来,随着人们物质文化需求和生活水平的不断提高,课外辅导日益受到学生和家长的认可,促使行业进入快速增长阶段。2005年,国家统计局公布数据显示,中小学课外辅导市场规模约为3000亿元；2010年,学大教育等4家课外辅导机构在美国上市；2014年,中小学课外辅导机构已发展到十几万家；2016年,中小学课外辅导行业市场规模超过8000亿元,参加学生超过1.37亿人次,辅导机构教师规模达700-850万人。
2.自身特点
从发展的历程来看,与国家正规设立的中小学校相比,课外辅导机构在属性定位、师资队伍、行业监管、运营方式等方面,都有明显的区别和自身的特点:
(1)中小学课外辅导机构兼具教育机构与商业机构的双重属性。课外辅导机构开展的教育,是一种有偿的教育服务行为,营利为其首要目标,通过辅导培训迅速提高学生学习成绩,扩大市场影响力,占领行业市场份额,从而获得更大的经济效益。
(2)中小学课外辅导机构教师队伍分为专职和兼职,以兼职居多。专职教师一般是经过课外辅导机构自身专业培训后上岗的教师；兼职教师主要是课外辅导机构招聘的“半路出家”的教师或者大学毕业生、在校大学生,离职率、流动性较大。
(3)中小学课外辅导机构接受工商部门和教育部门的监督管理。开办中小学课外辅导机构,需要在当地工商部门登记注册,颁发营业执照,限定营业范围,再向教育主管部门申请办学许可,才能从事教学活动,所以工商部门、教育部门是其主要监管部门。而普通学校的监管部门只是当地教育主管部门。
(4)中小学课外辅导机构在课程设置、教学安排上与公办学校不同。课外辅导机构主要是根据不同学生的辅导需求设置课程、安排教学,更加注重培养学生的主动性、创造性、独特性和实践性,查缺补漏、培优补差。
中小学课外辅导机构存在的问题及产生问题的法律分析
1.存在的问题
鉴于课外辅导的发展历程和行业特点,目前,国内中小学课外辅导行业标准规范不健全、市场竞争机制不完善、师资队伍管理有漏洞等问题较为突出,机构过分强调利益而忽视教学质量,行业内部鱼龙混杂,教师水平参差不齐,严重损害了学生和家长的切身利益,严重影响到教育市场的公平公正。
2.产生问题的法律分析
从中小学课外辅导机构存在的问题来看,许多方面涉及到法律研究的范畴。在全面依法治国的大背景下,在行业监管失范的新形势下,非常有必要从法律的角度来分析这些问题产生的深层次原因。
从立法的角度来看
目前,我国关于民办教育特别是中小学课外辅导机构的法律法规欠账较多,虽然出台了《民办教育促进法》《民办教育促进法实施细则》,对民办教育机构的设立、运行和监管作出了相应规定,但对民办培训市场特别是中小学课外辅导机构出现的新问题、新矛盾,没有制定具体的法规、作出专门的规定。顶层设计缺失是造成中小学课外辅导机构问题的根源。
从行政的角度来看
当前,国内各类中小学课外辅导机构随意发展,教育培训市场已陷入一种混乱、无序的状态。作为中小学课外辅导机构监管部门的工商、教育部门,没有明确规范机构的转入标准和资格认证标准,对机构失范行为的执法也不够严格、监管也不够有力。特别是对那些没有登记注册、办学手续不全的小型课外辅导机构,底数不清、情况不明、打击不力。
从司法的角度来看
在中小学课外辅导机构吸金能力急速上升的同时,由于机构资金链断裂和职能部门监管不力,在许多地方出现了机构圈钱跑路的事件。据新华网相关统计,2016年,北京、上海、广州、深圳、浙江、湖南等地,仅被曝光的民办教育培训机构卷款跑路案件就达十余起,涉案金额达十几亿元。同时,课外辅导机构一旦跑路,受害学生和家长往往投诉无门,培训费用难以追回,自身利益无法得到保障。
运用法律手段规范中小学课外辅导机构的几点建议
健全的法治是推动各项事业发展的重要保障,中小学课外辅导机构的健康有序发展同样离不开完备的法律制度和法律体系。针对当前国内中小学课外辅导机构存在的问题,从法律的角度提出以下几点建议。
(1)加强规范中小学课外辅导机构方面的立法。建议国家权力机关根据新情况、新形势、新问题,在进一步修订完善《民办教育促进法》《民办教育促进法实施细则》的基础上,加大调查研究力度,充分借鉴先进国家经验,结合行业发展实际,尽快制定出台规范中小学课外辅导机构的法律法规,支持地方研究出台具体实施办法,切实做到有法可依。
(2)完善中小学课外辅导规范管理机制和市场竞争机制。建议国家教育、工商部门牵头,针对中小学课外辅导机构准入条件和资格认证开展调研,尽快出台相关行业标准；加强对中小学课外辅导机构的质量监控,定期开展课外辅导培训质量评估；加快建立行业准入和退出机制,提高辅导行业的准入门槛。
(3)加大对中小学课外辅导机构的监管执法力度。建议各级教育、工商部门加强对课外辅导机构的教师资质、教学规范、培训收费等方面的跟踪监督,建立投诉机制,加大执法力度,对教学管理混乱、师资力量薄弱、教学质量不高、办学手续不全的课外辅导机构,督促其进行整改,对整改不到位或拒不整改的,进行通报、批评,直至取缔资格,切实改善课外辅导机构市场混乱的现象。
(4)依法严厉打击中小学课外辅导机构圈钱跑路行为。建议各级教育部门要加强对中小学课外辅导机构的监控,随时掌握机构动态；工商部门要加大对中小学课外辅导机构超经营范围行为的查处力度；公安部门要严厉打击以中小学课外辅导机构为幌、掩人耳目,非法吸收公众存款和诈骗等违法犯罪行为,形成高压态势,营造良好发展环境。
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