欧美收紧工作及移民政策 如何加速吸引留学生回国
摘要
近日，全球化智库（CCG）与中国社会科学院社会科学文献出版社联合发布《中国留学发展报告（2017）》蓝皮书。
全球化时代，留学生作为国际人才的重要组成部分在全球范围内流动，其留学目的地的选择既与一个国家的教育质量和经济发展水平相关，也受到留学国家工作及移民政策的影响。近年来，以美国、英国和德国为代表的欧美留学强国由于经济发展放缓、政治局势动荡和难民危机，国内保护主义和逆全球化势力抬头，工作及移民政策相继收紧，导致留学生及国际人才在这些国家的去留面临新的选择。可以说，欧美主要国家工作及移民政策的收紧为中国吸引留学人才提供了机遇，同时也对中国的引智体系提出了挑战。
从全球化的支持者和推动者到逆全球化的发起者
（一）欧美国家经济发展速度放缓，国内保护主义抬头
近年来，欧美主要发达国家虽已从2008年经济危机中恢复过来，然而，GDP增长放缓、经济发展乏力，国内就业问题依然是困扰经济社会发展的主要问题，加之日益频繁的恐怖袭击和难民安置问题，欧美诸国国内保护主义和反全球化思潮抬头，导致这些国家开放程度降低，工作和移民政策也随之收紧。
根据国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）的数据，2008年世界经济危机以来，各主要发达国家（G7）的经济发展虽然逐渐复苏，然而GDP增长率依然低于经济危机之前的水平。较低的经济发展速度加之经济危机后2009-2013年期间居高不下的失业率，使得这些国家的保护主义有所抬头，经济和就业政策以降低就业率、促进本国经济发展和保护本国公民利益为主要出发点。
在对外开放中，国内保护主义导致了工作及移民政策的收紧。一方面，工作签证以补充本国劳动力市场需求和吸引高技能人才为主，提高了申请工作签证的标准；另一方面，加强移民管理，在查处非法移民的同时重新审视并调整移民渠道，增加了向这些国家移民的难度。
以美国为例，凭借发展本国经济、提高美国公民就业率和驱逐非法移民为口号的特朗普赢得了总统选举即说明了美国国内保护主义的抬头。特朗普执政后，先后发布多个行政令，签署“禁穆令”、提出“买美国货，优先雇佣美国人”的口号、改革临时工作签证政策（H-1B）、提高投资移民标准并要求海关总署立即在美墨边境修建隔离墙。
英国脱欧是国内保护主义抬头的另一个典型事例。在欧洲共同体中，英国经济基础雄厚，对欧盟其他国家的劳工有很强的吸引力；然而，世界经济下行，英国经济发展乏力，本国劳工，尤其是中下阶层，担心欧洲其他地区的劳动力抢占其工作机会，领取英国大量的福利、津贴，所以出现了反对区域经济一体化的思潮。此外，极右势力，以英国独立党为代表，在反对区域经济一体化的浪潮中也迅速崛起，反对欧洲一体化、反对全球化、民族利益至上、要求收紧移民政策的呼声越来越高。
而其他发达国家，包括加拿大、澳大利亚和德国，工作签证和移民政策也或多或少有所收紧。加拿大是最早对技术移民实行积分选拔制度的国家，2015年实施的快速移民系统（Express Entry）开启了排名制筛选的移民制度，根据积分评估和实际需求来筛选引进最优秀的人才，无形中提高了移民的标准。澳大利亚紧随加拿大，也于1999年就开始根据市场需求、利用紧缺职业列表选择移民，而对于在职业清单内就职的外国人，其积分评估标准也不断提高，涉及技能、年龄、英语能力、工作经验、职业、学历、配偶、澳大利亚亲属等多项。德国也从2016年10月1日起开始针对国外技术工人试行积分制（Points-Based Model Project for Foreign Skilled Workers，德文简称PuMa），仿效加拿大，根据职业市场需求，对申请人的语言能力、教育背景和职业技能等均提出了要求。
（二）日趋频繁的恐怖袭击，反移民、逆全球化情绪抬头
2015年11月13日晚，法国发生恐怖袭击，造成至少130多人死亡，引发了全世界对恐怖主义的关注和愤怒。随后发生在比利时布鲁塞尔的机场爆炸事件、法国南部尼斯卡车冲撞人权的恶性事件、德国柏林市中心赖特施德（Breitscheidplatz）圣诞广场的恐怖袭击、以及美国圣博娜迪诺、奥兰多、达拉斯等地的恐怖袭击事件，均造成重大的人员伤亡和巨大的新历冲击，欧美主要国家对边境和国防安全提高警惕，不仅更加谨慎地接受来自中东国家的难民，还影响了他们对外国劳工和移民的立场和态度，导致工作和移民政策收紧。
联合国人口基金会（United Nations Population Fund）指出，当前世界正在经历第二次世界大战以来最大的难民危机，仅2015年，就有超过一百万的难民从战火和暴力中艰难逃离到欧洲。从2016年开始，欧洲各国由于担心恐怖分子混在难民中、以及不断涌入的难民对社会治安造成影响，纷纷提高了移民限制。英国不仅加强了移民管制，还严格控制发放给外国劳工的签证数量；西班牙的《新移民法》则延长了对非法移民的居留时长并限制家庭团聚；就连一向开放的德国也提高了申请工作签证的工资标准，并明确指出该工作必须在德国或欧盟区域内无人可胜任。
特别是在欧洲国家实施多元文化主义政策却未能解决外来移民融入问题的背景下，这些外来移民虽然接受了西方民主、自由、平等地思想，但在语言、价值观和生活习惯上的差异往往导致其与所在国家的主流社会矛盾加剧，加之较低的受教育程度和就业水平，这些移民很容易成为恐怖组织洗脑招募的对象。凤凰评论指出，巴黎恐怖袭击的袭击者中至少有四人持有法国护照、甚至是在法国长大的穆斯林移民，由于生活在城市的边缘地带、就业和生活前景差，这些人感觉自己被主流社会歧视，缺少对法国、包括其他难民接收国的归属感，很容易被伊斯兰原教旨主义影响而成为极端分子，做出报复社会的行为。在这种情况下，与外来移民相关的安全问题和恐怖事件的频发，加之欧洲经济的不景气，助推了欧洲国家反难民的右翼政党的快速发展，也使各国的反移民情绪日益高涨，迫使政府收紧难民接受政策和移民政策。
中国吸引留学人才回国发展的现状与政策措施
（一）留学生回国发展已经成为主要趋势
留学人员在国外留学和工作期间，不仅学到了先进的知识，而且拥有国际化的视野和经验，回国后不仅在科研和工作领域为社会创造了较高的经济价值，对社会也有很大的影响力。因此，吸引留学人才回国，是中国当前经济社会发展、特别是全球化发展的需求。
教育部出国留学人员统计指出，近年来，出国留学人数与留学回国人数同比上涨，其中出国留学人数从2005年的11.85万人增长到2016年的54.45万人，同一时间段内，留学回国人员则从3.5万增加到43.25万人，留学人员回国比例也从29.54%提升到79.43%，留学回国人数与出国留学人数之间的差距逐渐缩小。从出国留学人员总数看，教育部数据显示，自1978年至2016年，“各类出国留学人员累计458.66万人，其中322.41万人已完成学业，265.11万人在完成学业后选择回国发展，占已完成学业群体的82.23%。”
上述数据显示，随着经济的快速发展，中国对留学人员的吸引力有了大幅度提升，而留学回国人员在归国后也为中国的就业市场和经济发展创造了价值。
从就业情况看，教育部留学（课程）服务中心发布的《中国留学回国就业蓝皮书2016》显示，留学生回国就业的主要机构是国有企业、外资企业、大专院校和国家级事业单位（具有博士研究生学位），在行业选择上趋向金融业、教育、文化、以及信息和软件服务，这说明留学回国人员的工作大都能对社会产生直接的贡献，或有较高的经济效益，或有利于科技、文化领域的创新。
从创新创业情况看，教育部为鼓励留学人员创新创业启动的“春晖计划”在实施十周年之际指出，“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛自1996年启动以来至2016年，共遴选出1759个创新创业项目，而且对616个入围项目的跟踪统计发现，已有超过一半项目（325个）的留学人员已回国创业，其中还有20人已入选国家“千人计划”。《中国留学生商科留学报告》则显示，当前，商科留学生毕业后多选择回国发展，而且回国创业的比例高达55.1%（5.1%的受访者表示“考虑毕业后就创业”，50%的受访者表示“考虑工作也断时间后再创业”），而且创业方向多为消费生活、教育、金融投资、电子商务等具有较高经济和社会价值的领域。而中华海归青年协会投资基金专项委员会在带领海归企业“走出去”的过程中则表示，目前，海归企业生产的产品吸引了近百家企业参与了对接活动，并且已有十几种产品已经通过“一带一路”走向世界。
此外，在慈善领域，中国留学回国人员的表现也十分突出。由于在国外生活期间深受欧美慈善文化的影响，海归企业家更加关心并乐于投入我国慈善事业的发展。2016胡润全球华人慈善榜中，中国大陆上榜的100人中有11人具有海外留学背景，而且其中有4人的捐赠额超过一亿元人民币。可见，吸引留学人员回国，特别是深受美国、英国等西方发达国家慈善文化和制度影响的人员，将有利于我国未来慈善事业的发展。
（二）留学生回国发展政策体系的建立是吸引留学生回国发展的重要保障
1. 引进留学回国人员政策顶层设计
留学人员作为创新创业的重要力量，对于推动我国实施人才强国战略、推动“双创”战略和经济转型发展具有重要意义。因此，国家大力吸引留学人员回国发展并制定了以《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》为基础、以《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》为指导的引智政策顶层设计，以更积极、开放、有效的人才引进和扶持政策鼓励海外留学人员回国工作、创业或以多种方式为国服务。在《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中，党中央、国务院通过加强留学人员创业园建设、完善外国人永久居留权制度、探索实行技术移民等以一系列人才政策吸引和鼓励海外留学人员及海外高层次人才回国发展并开展创新创业活动。2017年4月19日发布的《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》则将留学回国人员作为就业创业的重点群体，从简化学历学位认证手续、为海外高层次留学人才申请永久居留提供便利、实施“留学人员回国创新创业启动支持计划”等几个方面促进人才回流。
2. 海外人才引进计划
在引智政策顶层设计的指导下，中央、各部委及地方政府都制定了相应的海外人才引进计划，为留学人员回国发展提供了政策、资金、税收等方面的支持。
2008年12月，中央层面的海外高层次人才引进计划，即中央“千人计划”开始实施，设立了国家重点创新项目、重点学科和重点实验室、企业和国有商业金融机构、以及以高新技术产业开发区为主的各类园区四个引才平台，计划用5-10年时间，有重点地引进并支持海外高层次人才回国（来华）创新创业。为给海外高层次人才发挥作用提供良好的条件并解决其后顾之忧，中央“千人计划”大胆破除条条框框，努力提供良好的工作和生活环境，妥善解决出入境、居留、住房、保险等方面困难和问题。除中央“千人计划”外，各部委，包括教育部、外专局、中科院等，以及地方各省市也为吸引海外人才制定了多个引才计划，既为优秀留学人员回国发展提供了机会，也为我国创建设世界一流大学、提升高等学校的科技创新能力和竞争力、为国家培养优秀学术带头人并加强与海外华人科技团体的联系发挥了重要作用。
上述引才计划自实施以来，凭借一系列的政策和资金支持取得了良好的引才效果。数据显示，中央“千人计划”自实施以来，已成功引进7018名高层次创新创业人才，为科学技术和高新技术产业发展等方面发挥了积极的促进作用。地方层面，以上海海外高层次人才集聚工程为例，从2003年8月31日至2007年2月28日，成功引进21944名海外人才，其中留学人员15420人。
3. 留学人员创新创业计划
近年来，随着“大众创业、万众创新”浪潮的兴起，“互联网+”、“中国制造2025”等创新领域发展迅速，为留学人员回国创新创业提供了广阔的舞台。
政策层面上，留学人才创业计划于2006年由人事部印发的《留学人员回国工作“十一五”规划》正式提出，留学人员创新创业体系及创业基金开始建立；2009年人力资源和社会保障部印发《关于实施中国留学人员回国创业启动支持计划的意见》，为促进创新性国家建设鼓励留学人员回国创办高新技术产业；此后，中组部、人力资源社会保障部联合印发的《关于支持留学人员回国创业的意见》（2011年）和人力资源与社会保障部印发的《关于做好留学回国人员自主创业工作有关问题的通知》（2015年），又进一步明确了为留学人员回国创业提供的政策支持、生活保障及创业指导与培训服务。2017年4月，国务院颁布《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，再次强调促进留学人员回国就业创业对于推动“大众创新、万众创业”、加快转变经济发展方式和提升国家竞争力的重要性，制定了留学人员回国创新创业启动支持计划并设立创新子项目，推动优秀的留学回国人员产生一批创新成果，加快其科技成果转化，为留住人才提供事业保障。
除了政策完善和机制创新，国家还通过畅通创业企业融资渠道、加强留学人员创业园建设、加强创业服务和指导、完善留学人员回国服务工作机制等方面建立起全方位的海归创业支持体系。在创业企业融资方面，中央“千人计划”、“留学人员回国创业启动支持计划”、以及很多地方的海外人才引进计划都为留学人员创业提供了资金支持。而留学人员服务联盟、留学人员回国服务信息平台的建设，以及留学人员回国服务工作部际联席会议制度、省部共建留创园协作制度的建立，也提升了为留学人员回国创业提供服务的质量、完善了留学人员回国服务的工作机制。
4. 留学人才引进与对接活动
留学人才引进与对接活动对留学人员和海外人才了解国内工作情况、熟悉创新创业环境并获得相关服务提供了帮助，也是吸引留学人员回国发展的重要方面。现有的人才引进与对接活动包括留学服务中心每年春季和秋季举办的“留学英才招聘会”，教育部同相关部委和地方政府举办的“中国海外人才交流大会”、“海外赤子为国服务行动计划”、“中国海外学子创业周”、“中国留学人员国际交流与合作大会”等大型活动，以及各省市举办的活动如广州“留交会”、海外赤子北京行、上海“千人计划”创业园高端人才创新创业交流会、宁波高层次人才智力引进洽谈会、江苏国际精英创业周等。
5. 其他方面
为吸引海外留学人员回国发展，国家在学术研究、留学生回国落户、购买免税车及留学人员子女入学等方面也设置了优惠政策。
（三）创新集聚区域成为吸引留学生回国发展的重要区域
为吸引留学生回国发展，国家在颁布一系列政策外，还建立了自主创新示范区，包括中关村、武汉东湖和上海张江等地，通过吸引留学人才和海外人才推动自主创新和高技术产业发展。这部分以国家最早建设的三个自主创新示范区为例，讲述创新集聚区域对于吸引留学生回国发展的重要作用。
中关村国家自主创新示范区是我国第一个国家自主创新示范区，于2009年3月成立，以成为具有全球影响力的科技创新中心为目标，实施了股权激励、科技金融改革创新等试点工作；2011年中关村设立人才特区暨人才管理改革试验区，大力推动人才发展体制机制改革与政策创新，实习了重大项目布局、科技经费使用、人才培养等13项特殊政策。继中关村之后东湖国家自主创新示范区于2009年12月获批成立，是国家实施中部地区崛起战略、促进资源节约型和环境友好型社会建设、实现区域城乡统筹和一体化发展及产业、空间合理配置的国家级自主创新示范区。为加强人才队伍建设，东湖示范区从吸引海外高层次人才、加大人才培养力度和完善人才激励与服务机制三方面为自主创新示范区提供智力支持。第三个国家自主创新示范区为上海张江国家自主创新示范区，于2011年1月为深入实施自主创新战略、建设创新型国家、加快上海实现创新驱动、转型发展及“四个率先”而成立。张江示范区建立以来，始终坚持“开放创新先导区、战略性新兴产业集聚区、创新创业活跃区、科技金融结合区、文化和科技融合示范基地”的战略地位，汇聚了大量高端创新资源、培育了一批创新型产业集群、涌现出一大批重要创新成果、形成了良好的创新创业环境。
事实证明，国家自主创新示范区的建立为吸引留学人员及海外人才回国起到了积极的促进作用。以中关村为例，创新创业中关村的数据则显示，截至2016年底，中关村有1188人入选国家“千人计划”，589人入选北京市“海聚工程”，已支持250余家雏鹰人才企业累计获得红杉资本、真格基金等知名投资机构投资近50亿元，已建成37家海外人才创业园并累计孵化超过6000家企业，在园创业和工作的海外人才近1万。
来源：选自全球化智库（CCG）发布的《中国留学发展报告（2017）》蓝皮书
（原题为《中国如何在欧美国家工作及移民政策收紧的情况下加速吸引留学人才归国》）
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