互联互通，该如何“畅通”专家：全球互联网市场监管进入“未知区”，互联互通得走自己的路

新京报 2021-12-22 01:36 大字

中国政法大学数据法治研究院教授范明志中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟工业和信息化部网络安全产业发展中心副主任李新社中国人民大学交叉科学研究院院长杨东南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任陈兵中国人民大学法学院教授刘俊海知名互联网学者、DCCI互联网研究院院长刘兴亮财经评论员,专栏作家关不羽上海金融与法律研究院研究员刘远举

“互联互通”持续成为互联网领域的热点议题。日前闭幕的中央经济工作会议提出，要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争。

当前，平台互联互通有哪些难点？互联互通的“互”字如何体现？接下来需要解决哪些问题？就此，近日，中国法学交流基金会新兴产业发展专项基金联合新京智库举办主题为“互联互通，怎么‘畅通’”的研讨会。来自工业和信息化部、中国政法大学、中国人民大学、中国社会科学院大学等单位的多位专家学者围绕上述问题进行了探讨。

互联互通的核心是公平竞争

新京智库：当前互联网平台的互联互通推进情况如何？互联互通下一步的边界在哪里，如何界定公共利益和商业利益，激活平台互通的积极性？

韩伟：首先需要厘清互联互通的概念。对这一概念的认识，至少可以从三个角度切入。首先，互联互通是否需要区分主体？适用对象是所有主体还是特定主体？比如，反垄断法意义上的拥有市场支配地位的主体，英国执法部门目前关注的“拥有战略性市场地位的企业”，德国新法中的“具有显著跨市场竞争影响力的平台”。其次，互联互通是否需要区分不同的主体关系？比如A和B的互联互通，两者是横向竞争关系，纵向互补关系，还是既非横向也非纵向的混合关系？不同关系场景下的互联互通，评价方法应该有所差异。最后，互联互通可能还涉及分层问题。互联互通在基础设施、平台、软件、数据等不同层级的适用上也应该有所区分。

陈兵：当前的互联互通首先要解决制度层面上的问题，也就是行业领域的监管、原则、方法拿到市场监管里面要怎么做。同时，互联互通的相关讨论，应该是基于行业或产业的发展进行。在这方面，互联互通的定位、目标和方向都是清晰的：第一是安全，第二是促进中小企业创新，第三是便利消费者。不过，实现互联互通过程中的一个理论争点和实操难点在于，如何将行业与市场统筹下的互联互通与经营者的经营自由权进行统合。从目前的情况看，相关的理论研究不足以支撑经营者的合法经营权在互联网经济场景下具体的范畴和实践边界有没有发生改变以及如何应对的问题。

范明志：今天的互联互通还处于比较初级的阶段，因为平台的建设初衷就是为了建立起各自的领域、各自的“王国”。讨论互联互通，首要的问题是界定这些平台在数字世界中是怎样的地位，它们和国家、用户之间是怎样的关系，自身的权利边界又在哪里。平台是企业建设的，那么是否意味着平台上的所有规则，包括数据迁移都是企业说了算。同时，我们是否还能用治理传统企业、传统经济的方法来看待互联互通。对这些问题的回答可以让我们看清互联网平台的公共利益和商业利益的界限。

李新社：互联互通需要逐步推进，不是数据的放开，不能用传统的经济思路来看待互联互通。在互联互通的时候需要对数据分级分类，对数据资产进行确权，在保护互联网企业利益的同时创造新的网络价值。互联互通后，流量可能就不会是最具商业价值的东西，而特色服务和特色应用可能是网络用户的首选。

刘兴亮：互联互通的目的在于培育更多的竞争者，让竞争者能够进入市场。现在实施互联互通的主体应该以大企业、平台型企业为主。其次，互联互通的另一目的在于让具有互补性的产品进入市场。因此，在实施互联互通的第一阶段，具有替代性和有竞争性的产品之间不应该进行互联互通，比如支付平台间就不必进行互联互通。最后，互联互通要考虑到数据的最小化原则，也就是对“充分、相关以及以该个人数据处理目的之必要为限度进行处理”。

杨东：互联互通必须得推进。平台是新的生产组织，数据是生产工具、生产关系、生产要素，是新的生产革命、新的生产力的核心。平台不打通、数据不开放，将会严重阻碍生产力的发展。如果数据不流动、不共享，将导致数据生产要素不能够实现成长，数字经济就无法产生价值。同时，不能将互联互通问题泛化，互联互通主要还是解决消费者利益问题、选择性问题、便利性问题，比如对支付平台的选择，这是市场问题，而非互联互通问题。

范明志：互联互通是指消费者对各平台的进入、跨越不应该受到阻碍，而在经营层面上各平台是相互独立的，不应当互联互通的，比如对于支付平台之间肯定是不能要求互联互通，除非企业自愿。互联互通问题所讨论的是，平台被用于公共服务时，不能因为与自身经营领域存在竞争关系而不允许这个平台为消费者所利用。比如高铁公司也存在其他一些业务，假设我们坐高铁去某地签订业务合同，不能因为这个合同与高铁公司存在业务竞争，就不让我们坐高铁。

关不羽：谈论互联互通不脱离过去所有的法律框架，实体经济和虚拟经济的管理不能采取两种完全不同的模式。原来在实体经济当中已经确立的企业自主经营权的地位，不能到互联网管理时就变了。

陈兵：不同国家和地区的法律，对数字平台经济的规制态度不一样。欧盟采取比较严格的“用户主义”，美国强调一种“市场主义”。在不同的制度框架之下定位是不一样的，所以对平台经济领域的数据反垄断，其出发点不一样。数据不是一个简单的流量问题，数据所承载的价值在被挖掘之后，可能产生一种排除、限制竞争的效果，当然也很有可能产出一种高度创新的效果。这在当时可能是无法预见的，只是出来之后才会知道。所以，不能用传统观点看待数据领域的反垄断，这也是我们提数据互联互通的原因。

破除平台“围墙花园”

新京智库：当前还有哪些非必要壁垒没有打通，有哪些难点？互联互通的“互”字如何体现？目前呈现出“微联微通”的局面，如何推进其他平台深度参与？

陈兵：“非必要壁垒”，其实也可以理解成“非必要措施”。非必要措施对应解释的就是作为一个平台或者作为一个经营者为了自身正当的商业利益和合法权益所必须设置的一种措施。但是有些措施设置，在互联互通时就得拆墙、破壁，这就需要回到互联互通问题的原点。这其中哪些利益是正当利益需要明确定出来，就要回到法律文本框架之下来讨论。“互”可以从两个维度来谈，第一是目的，第二是效果。互联互通，有的是跨市场、跨行业。尤其是在现在的平台经济下，有可能是一个企业对应多个市场，有可能是一个企业涉及多个行业。可能最后的结果是大的越来越强，赢者通吃。我们的目的是鼓励大的向小的去流动，产业政策的目标要促进中小企业发展，大平台应该公平、合理、非歧视地向中小平台开放。

范明志：关于互联互通的壁垒，表面上看是互联网平台所采取的维护自身正当权益的措施，其实对于互联网平台治理提出来严峻的挑战。这些现象需要从两个方面来看：一是对互联网的治理从一开始就没有制定出明确的规则，让资本和信息技术的结合自然地生长，这样就导致现在平台规则不健全（不光是我国，全世界都这样）；另一方面，这也导致了企业设立的壁垒到底是否有依据、是否合法等问题的答案也存在模糊空间。难点还是对于互联网平台的定位没有完全理清楚，因为互联网企业和传统企业不一样，传统企业就是一个经济实体，而互联网企业不仅是经济实体，还可能有一定的社会公共平台色彩，有时候已经超越了传统企业的规模和特征，是一个带有自治概念的实体。

杨东：互联互通最重要的是平台互相开放连接。对消费者来说就是短视频能放在社交平台来看，包括搜索引擎能搜到社交平台内容，在社交平台也能使用搜索引擎。将来数字层面更要通，让每个用户能够享受数据的权益，避免数据垄断。

韩伟：在当前讨论的互联互通中“互”的语境下，需要考虑“互”的标准是什么，需要在价格、安全、隐私保护等方面有一系列配套规则设计。所以，要进一步推进互联互通，需要重视相关标准的设计。考虑到互联互通可能出现的一些意外负面影响，政策设计中还需要有紧急预案，包括纠错机制。

李新社：“互”字既体现在互联网平台与平台之间、互联网平台上各应用之间相互打开访问壁垒，也体现在数据资源确权后的交易使用上。从根本上说，互联互通是大势所趋，可以从整体上降低网络平台上的企业交易成本，推动企业创新发展，让网络用户更加便利地享受互联网“福利”，实现既便民、利民又使企业得到新的增长。在互联互通过程中，大型平台需要自觉承担起行业领军企业的责任，积极主动地携手打造新的互联网生态环境，自觉维护平台用户的合法权益。

刘俊海：一方面大平台要展示自己的社会担当，要扶持中小平台的健康成长。但是也要弘扬平等互利和多赢共享的契约精神，也不能搞流量和大数据的“大锅饭”和平均主义，不能杀富济贫、劫富致贫，因为大平台在过去为了圈流量也下了很大功夫，花了很多钱，小平台也不能利用这个机会无偿搭便车。大平台和中小平台之间如何互联还涉及资本的逻辑、商业的逻辑、政治的逻辑和监管的逻辑之间的无缝对接、有机衔接、同频共振和良性互动。

对企业的影响仍存在不确定性

新京智库：互联互通如何影响互联网平台和其他相关中小企业？对于中小企业、消费者来说，互联互通在短、中长期将为其带来什么？

范明志：对于平台和中小企业，谁能够在相对更加公平的规则当中胜出，是“大的恒大、小的恒小”，还是走向均衡化发展，这是一个非常复杂的问题。而更需要讨论的是，大中小企业和消费者的活动、经营的规则、行为的规则是什么，如何塑造一种公平、公正、公开的环境，让企业能够平等竞争。至于谁能胜出，谁遭受损失，这是企业自身的问题。所以，实现互联互通，中小企业、消费者获得的应该是一个公平的规则、公平的环境。当然对消费者而言，肯定是获得的远远大于失去的。

陈兵：对于企业而言，互联互通能够让它们获得什么？最重要的是一个公平的竞争环境。这次中央经济工作会议提出，以公正监管保障公平竞争。互联互通接下来的推进，需要考虑到技术层面、制度层面、商业层面等多维层面的利益平衡问题，而不是仅仅对用户便利、降低中小企业的参与门槛，还要考虑促进创新、保护产权、激励企业家精神等多元利益。

杨东：不实现互联互通，中小企业的成本太高，导致数字经济的成本也很高。这对中小企业极为不利。平台不能欺压其他非平台经营者，自我优待自己生态中的企业。这样导致的结果，就是中小企业要么就被平台收购，要么就被扼杀。这也是导致资本无序扩张、野蛮生长的一个原因。所以，互联网平台必须要通，将来数据层面也要互通，让每个用户能够享受数据带来的权益。

李新社：互联互通本来就是互联网的基因，互联互通的提出对互联网生态建设、对各方面应该是一个利好消息。但从投资角度、发展角度，从中小企业往前走的角度来讲，挑战也是比较大的。构建生态最大的一个挑战是习惯的改变，企业经营习惯需要改变，用户体验习惯需要改变，网络平台发展习惯更需要改变，监管机构的工作习惯也需要改变。只有顺应改变才有可能在新的生态环境中找到新的增长点，创造新的价值，做好新的服务。互联互通以后，相信会创造更多的新商机和应用场景，这些应用场景会带来新的应用价值和用户体验。

刘俊海：互联互通对中小平台有好处。过去，一旦大平台通过烧钱圈流量和低价倾销的方法，把中小平台赶尽杀绝以后，就会想到磨刀霍霍割“韭菜”，坐享垄断之利。不但损害消费者福祉，中小平台连喘息之机和翻盘的机会都没有。所以，互联互通可以使中小平台更好地找到出彩的机会，看到壮大的希望。对消费者而言，互联互通意味着选择空间的扩大以及公平交易权的根本好转。互联互通针对的就是平台和平台之间画地为牢、互相分割的闭锁和割据现象。

韩伟：目前来看，互联互通对中小企业、消费者的影响，还是有不确定性。对于中小企业而言，直接的优势是降低市场进入门槛（比如更容易达到有效竞争最低数据规模）。但实际上门槛降低以后，结果是什么仍然是不确定的，很有可能最后的结果还是“大者恒大”。中小企业虽然达到了最低竞争规模，但能否实现超越并不确定。从消费者的角度来看，消费者长期利益和短期利益存在一定差异，甚至冲突。比如，互联互通短期看有很多积极利益，如降低消费者在不同平台之间的转移成本，实现多归属；长期看，互联互通除了面临隐私、安全方面的挑战，不排除也存在一些潜在负面影响，比如使得消费者本来可以享受的新产品延缓推出或产品丰富度降低。整体来说，如果只强调某些方面，比如降低成本，那效果肯定是好的，但这只是政策效果整体评估的部分维度。对于不同主体的影响，包括长期利益和短期利益的影响，可能还是需要更多实证的研究结果做支撑进而更好地权衡。

陈兵：互联互通之后，对互联网平台和中小企业会带来什么样的影响？目前来看还是“很不确定”。尤其是对消费者、对中小企业，需分短期利益和中长期利益。

短期利益看，虽然很有可能对用户来说，转换成本会大量降低，中小企业的进入成本大量降低，但问题也会存在。从经济学意义上来说，用户包括竞对平台的用户，也有自身的用户，需要做细分，做量化。长期方面，实现互联互通之后，数据全部打开，会不会数据就归集到一点？这个在实践上可能解决的难度大。现在只是直链，还没有涉及数据问题。数据开放操作之后，数据带来的风险怎么规避？这也是需要考虑的。

关不羽：互联互通是否对中小企业有利，是不确定的。如果在一些领域，如电商平台，互联互通后最终形成了一个大企业，促成了垄断，则中小电商平台上的店家是受损的。所以互联互通对中小企业带来的效果还需要谨慎观察。

刘兴亮：互联互通以后不一定就是小企业会获利。这是因为小企业本身原有的一些“护城河”没有了。所以互联互通不一定就有利于中小企业。当然，对中小企业进行保护这是一个大的原则，应该坚持。对于消费者而言，很多人希望彻底地互联互通。比如像我的父母，他们只有微信，没有支付宝，他们只用微信支付，他们当然希望微信在所有的地方都可以用，但这不符合商业发展的基本规律，因为那可能就成了一家通吃。消费者的很多意见值得考虑，但也不必一味迁就消费者，违背市场规律，从而让商业主体、公司被迫做更多的“迁就”。总之，互联互通要有边界，要分层次进行。

刘远举：对于消费者的利益，应该站在更高层次或者更长期角度去考虑。因为数据的产生毕竟不是公共品，而是私人企业产生出来的。忽视这一点，会伤害创新，最终还是会伤害到消费者的利益。

互联互通得走自己的路

新京智库：国外在互联互通方面有哪些经验教训值得借鉴？需注意哪些问题或风险？

韩伟：美国众议院今年推出的相关法案有关注互联互通问题，但整体仍属于反垄断思路，针对达到特定标准的少数企业附加义务。作为欧盟竞争法的补充，欧盟《数字市场法》草案体现了行业监管的思路，目前该法案仍处于立法程序，整体进展顺利。欧盟跟中国和美国的市场环境不一样。整体上，从国际趋势来看，除了欧盟新法案，各国整体还是基于反垄断的逻辑（主要是市场支配地位规则）关注互联互通问题。面对数字经济新问题，竞争思路与管制思路的选择与取舍，以及特定政策对创新的整体影响，相关标准、纠错机制的设置，都是我们在关注国际进展时值得重视的问题。

杨东：国外针对互联网平台自我优待的相关调查，其实本质也是互联互通的问题。立案调查可以使平台做强，有竞争力。德国的立案调查和相关的起诉、判决，有一些非常好的案例。国外在这方面的一些做法值得借鉴。这样不仅仅能维护中小企业和消费者的利益，也有利于数字经济的发展。

范明志：欧美在互联互通方面的制度化成果并不太多，甚至可能他们还在关注中国在这方面的发展，看中国的经验。国外有一些涉及互联互通的争议，和我国不完全一样。像美国FTC和Facebook的反垄断案，是以企业之间有竞争关系的经营业务来作为诉讼对象。而我国的互联互通并不是让有竞争业务关系的这些企业把其竞争业务打通。互联互通要注意三个方面的问题。其一，需注意到，互联网平台企业当前仍在发展变化当中，而且发展得比较快，对于一个变动不居的现象制定规则并不容易。其二，企业的治理其实是社会治理的一部分，要尊重我们的国情。其三，什么是数据社会、信息社会？在信息社会下企业的竞争状态是什么样的？对这些基础问题的研究很重要。

陈兵：现在全球进入到了一个互联网经济市场监管的“未知区”。无论是欧盟、美国，还是韩国、日本，没有哪一个国家和地区可以说自己做得更加成熟，因为起步都差不多。在这方面我国还是得走自己的道路，因为现在域外没有很好的借鉴对象。目前来说，在全球范围内，对于互联互通，无论是在立法上，还是在执法和司法实践上，都不是特别的清晰。在这一时期，国外也在看中国怎么做。在数字平台互联互通，特别是数据领域的互联互通方面，国外几乎没有什么现实可用的经验可以拿过来中国用。

新京报记者郑伟彬柯锐查志远

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