全面二孩五年｜如何应对低生育率和老龄化难题？

记者 | 赵孟

编辑 | 刘海川

2020年12月15日，全面二孩政策出台5周年之际，界面新闻发布对中国人口学会会长、中国人民大学人口学教授翟振武的专访，引发热议。

人口学界普遍认为，中国的人口形势已经发生重大变化，全面二孩政策已经不足以应对目前的低生育率和老龄化问题。但关于全面二孩政策实施效果、对总和生育率（每个妇女的平均生育子女数，这是人口学衡量生育强度的重要指标，以下简称“生育率”）现状的评价、以及对老龄化的应对之策等问题，有些专家也表达了不同看法。

为廓清误区，凝聚共识，界面新闻邀请上海社科院研究员、人口经济学家左学金、中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州，以及中国与全球化智库特邀高级研究员、“人口与未来”网站联合创始人黄文政，请他们分享各自对这些问题的研究。

左学金是美国匹兹堡大学经济学博士，长期从事人口经济学研究，曾担任国家自然科学基金重大课题“老龄社会的经济特征和支持体系研究”首席专家；王广州获北京大学人口分析技术与应用专业博士学位，2006年至今在中国社科院人口与劳动经济研究所工作，并受国家卫健委委托负责全面二孩政策实施后出生人口预测研究课题；黄文政是美国约翰·霍普金斯大学生物统计学博士，近年来在媒体撰写大量文章讨论人口问题，具有广泛影响力。

三位学者都表示，全面二孩政策效果低于预期，中国已进入低生育率陷阱。他们认为，虽然生育政策对现阶段老龄化问题作用有限，但人口关乎中国长远发展，政策调整应该为未来计，第一步应该尽快实施自主生育，并在鼓励生育方面加大政策支持力度。

全面二孩效果低于预期

界面新闻：全面二孩政策出台已经5年，如何评价其效果？是否符合政策预期？

王广州：中国放开二孩，而且是全国一步到位，虽然中间出了个单独二孩政策，实际上我们觉得单独二孩更大的意义在于独生子女政策的改变，而对人口总量和结构性问题的影响比较小。2010年我们有个课题，2012年完成结项，我们当时预测一步到位全面放开二孩后每年出生人口应该在2100万左右，达到和超过2800万的可能性几乎不存在，这与一些团队的研究结论是有很大冲突的。

全面二孩出台前，好几个团队在做二孩出生人口预测，包括中国人民大学、中国社科院、中国人口发展与研究中心等，但后来在国家卫健委编写的《实施全面两孩政策人口变动测算研究》中，那份总报告基本上采纳了其他团队的结论，如果按照那个总报告的预测，实际出生人口差的有点太远了。不管是预期性的指标还是约束性的指标，我们就看一个数字：实际出生人口。对于总报告认可的结论，即使按照预测出生人口的低方案来看，当时也是高估了很多。

左学金：2013年与2015年我国两次调整生育政策，但是统计数据表明，出乎相关部门和一些人的意料，中国生育率没有大辐反弹，二孩生育率有所上升，但是后劲不足；一孩生育率继续低迷。2017以来的出生率与出生人口数连年下降。这种情况说明，近期内放宽生育政策虽然对提升二孩生育率有一定作用，但是对提升总和生育率的作用相对有限，对于提升一孩生育率的作用就更加微乎其微了。

黄文政：实际出生人口严重低于官方的预期。但这个结果我并不奇怪。我和梁建章先生之前曾多次撰文警示过，二孩政策实施后出生人口远不会有官方估计的那么多。只要对比一下中国大陆与东亚其他国家和地区的发展程度和生育状态，了解一下过去各种生育意愿调查以及2010年人口普查数据就很容易得出这样的判断。以前严厉控制人口数量时，如果出生数超过计划数，那是需要问责的。现在中国明显掉进入低生育陷阱，出生人口大幅低于预期，但却依然限制生育，这不是该有的态度。

界面新闻：你认为不符合预期的原因是什么？生育率下降的主要原因又是什么？

左学金：主要原因是高估了计划生育政策在生育率降低中的作用。计划生育政策可以在经济社会变化的基础上发挥一定的作用，但只能发挥辅助性的作用。经济社会变化在推动生育率下降中起主导性作用。

自上世纪60年代以来，生育率下降是全球的共同趋势。目前高收入国家总和生育率平均已经降到1.7左右，中高收入国家已经降到1.8左右。其他各类国家，包括中收入国家、中低收入国家和低收入国家的生育率都在下降。这是因为，生育率下降是以工业化和城市化为代表的现代化进程所推动的，是未来很长时期的客观趋势。现代化进程出现的女性就业率提高和收入提高，职场竞争，高房价，年轻人对婚姻、家庭和生育的观念的变化，社会保障制度的完善使子女的养老保障作用弱化，都是促进生育率下降的重要因素。现代化不是一个孤立的东西，它是一个多面体，这些原因在共同推动生育率下降。

界面新闻：你当时做预测全面二孩实施后每年出生人口是多少？现在如何评价当时的预测？

王广州：我们做的那份报告也收录在《实施全面两孩政策人口变动测算研究》这本书中，后来公开出版了，这是有据可查的。我当时预测每年出生人口的均值最高在1800万、1900万左右，下限在1500万、1600万左右，当时 我们认为政策效果会一路下降，不能不把最糟糕的情况考虑在内。

现在看来，实际出生人口贴着我预测的均值往下限走。这里有很多因素，比如，我们知道年轻人的生育意愿是下降的，但是我们用过去的调查去估计未来的形势，还是有不足的，比如，90后或者00后的生育意愿，不能用80后去估计，95后和95前的都不同，现在5年和10年社会经济发展变化很大，年轻育龄妇女受教育程度、城镇化特别是大城市化水平很高，而且观念变化很大。这就造成我们估计不足，当然还有一些其他原因。我经常反思、检讨自己的研究。

中国已进入低生育率时代

界面新闻：你如何看待中国的生育率争议，你觉得现在中国的生育率是多少？

王广州：对生育率的争议持续了很久，大约从1991年以后就有了，过去一直说统计数据存在瞒报漏报，现在也不这么说了，因为不管怎么说实际出生的人并没有那么多。前几年有人还说2000年以来总和生育率怎么可能那么低，2010年以来估计总和生育率也在1.6左右，2016年为1.77。我认为二孩政策会释放堆积效应，但是这几年大约在1.5左右吧，肯定没有1.6、1.77。今年根据我们的判断，出生人口数肯定继续下降，数据比较难看，总和生育率可能在1.3左右吧。今年我们在《人口学刊》上发了一篇文章，讨论女性受教育程度对中国生育率的影响，用数学原理证明了这一点。

左学金：绝大数学者认为中国目前生育率在1.5左右，2019年可能低于1.5。相信正在进行的第七次全国人口普查会为我们提供更加精确的生育率相关数据。很长一段时间，有关部门坚持我国的生育率是1.8，实际上连续几年实际生育率不变化是不可能的，后来他们也知道高估了，将生育率向下做了调整。

黄文政：根据国家统计局公布的2019年的1465万的出生人口推算的2019年的生育率也只有1.47。但要注意的是，这个生育率受到二孩政策堆积效应影响是严重虚高的，这可以从2019年二孩占出生人口一半看出来。各种意愿调查显示生育一孩的家庭愿意生二孩的不到一半，这意味着在年龄结构和生育状态逐渐趋于稳定后，二孩数量只会有一孩的一半, 也就是说目前二孩中有一半是暂时性的堆积。去掉这个因素后，中国的自然生育只有1.1甚至更低。这个自然生育率远低于欧洲和美国，也显著低于日本。由于长期一胎化政策的影响，中国城市已把生育一孩当成了默认选择，农村在向城市看齐。

界面新闻：有人认为中国已经进入低生育率陷阱，你怎么看？1.5是不是生育水平变化的重要指标？

左学金：在人口学里，生育率在1.5以下就叫很低生育率，1.3以下叫极低生育率，这两个数字的提出应该说有一定的主观性。但人口学界做了很多观察，很多国家的生育率跌倒1.5以下后，除了少数例外，就很难回到1.5以上，绝大多数国家遵循这个规律。比如东亚地区的日本和韩国，韩国去年降到1.0以下，日本总和生育率在1995年跌破1.5以后，尽管政府大力鼓励生育，但一直未能回升到1.5以上。新加坡的总和生育率近年都在1.2以下。中国的港、澳、台地区也在1.2以下。如果很多国家和地区都是这样，我们就应该认为，这种情况不是偶然的，而是因为背后有一些客观规律在起作用。

按照更替水平2.1来计算，如果生育率是1.4，第二代的人口数量就比第一代少了三分之一，或者说第二代只是第一代的三分之二，第三代就是第一代的九分之四，连一半都不到了。从长期来看，未来人口不断缩减是整个人类可持续性发展面临的重大问题。有人说人口不够可以用机器人，但是我们要想明白，难道我们发展的目的，就是用越来越多的机器人来代替越来越少的人类？

任何一个物种的终极目的是物种的延续；如果物种不能延续，我们发明机器人和其他高科技的东西还有什么意义？现在也许大家感到这个问题还比较遥远，所以大家不会去关心它。但是现在日本和韩国都对这个问题感到焦虑了。到本世纪末，如果中国人口减少一半或更多，那时大家肯定会担心这个问题。从长期来看，人种能否延续是一个根本性的问题，人类社会的一切都需要人去承载。

王广州：当然很重要。如果按照1.5的生育率，每隔25年，也就是一代人生育周期，出生人口打七折， 50年后出生人口减半，这样下去怎么行？2018年，有一次参加政府部门一个非常重要会议，会议结束了我专门补了一句话，我说中国已经进入低生育陷阱了，要高度重视。我们现在就算鼓励生育作用都很难说了，我们着急的问题就在这里。我几年前写文章讨论要避免低生育率陷阱问题，认为中国一只脚已经进去了，比如东北、华东沿海地区等。那时候我说的比较客气，现在可以直接说，我们已经全面进入低生育陷阱了。

黄文政：出生人口的持续萎缩最终一定会导致总人口的加速萎缩。但由于过去在高生育率时代出生的人口依然存活，总人口的萎缩相对于出生人口的萎缩有相当长时间的滞后。所以总人口的萎缩速度最初会很缓慢，之后逐步加快。等到超低生育时代出生的人口步入老年，在预期寿命基本稳定的情况下，总人口的萎缩速度就会接近出生人口的萎缩速度。

总人口的萎缩速度最初会很缓慢，之后逐步加快。 等到超低生育时代出生的人口步入老年时，在预期寿命基本稳定的情况下，总人口的萎缩速度就会接近出生人口的萎缩速度。相对于2.1的更替水平（即维持每代人出生人口平衡的生育率），1.1的自然生育率意味着出生人口将以每代人减少48%的速度萎缩。也就是说，如果生育率一直处于1.1，那未来中国总人口未来将以以每30年减半的速度锐减。

少子化问题远远比老龄化严重

界面新闻：现在老龄化问题备受关注，有人认为自主生育对于应对老龄化作用很小，应该在其他方面思考应对之策，你对此怎么看？

左学金：首先，看来老龄化的问题不是人口政策所能解决的，老龄化是全世界共同面临的重大挑战。我国的生育政策至多加快了老龄化进程。第二，如果未来我国面临的主要风险是低生育率和人口老龄化，那么我们为什么还要控制生育呢？生育控制政策是非常时期的非常政策，1980年我们预测人口增长太快，给经济发展、资源环境保护和就业都带来了巨大压力，所以需要控制人口。

但现在我国人口的变动趋势已经发生了重大转折，我们的人口总量在未来5年内将开始下降，16-59岁劳动年龄人口从2012年开始每年下降几百万，人口老龄化越来越严重，很多地方，尤其是东北三省与中西部地区部分省份的城镇职工养老保险基金已经收不抵支，需要财政不断补贴，所以才要中央需要向东部地区收取调剂金。随着未来我国人口的老龄化进程，东部地区的养老金也将入不敷出。

如何应对老龄化？首先，要尽快取消人口数量控制政策，在当前的人口发展态势下，生育控制政策已经没有存在的理由。我曾经说过，我们下雨要打伞，但是雨早已停了，我们还有打伞的必要吗？第二，我们应该尽量采取措施，鼓励城乡家庭多生育。为此，要帮助青年夫妇解决养育子女面临的困难，为他们生孩子提供更多的激励。如增加对中小学教育和学前教育的的投入。

现在我们的教育的财政性投入仅占GDP的4%多一点，我们人均GDP已达到1万多美元，与这个水平的国家和地区相比，财政性教育投入还是比较低的。所以我们要增加对教育的财政投入，提高义务教育的均等化水平。学前教育是政府负责还是交给市场，要进一步明确。如果是政府管，就要增加政府投入；如果要让市场来做，那么要适当放宽市场准入，避免把学前教育的门槛抬得过高，连学前教育机构都成了国外的上市公司。

此外，欧洲很多国家采取支持生育的家庭政策，我们现在个人所得税上已经有所体现了。这些经验值得我们学习借鉴。当然有人说家庭政策对提高生育率的效果非常有限，但是我认为，家庭政策对于我们提高生育率的效果尽管有限，但是它同时可以提高人口素质和提高人力资本的存量，有利于促进经济转型和经济增长，所以我们还是要认真研究实施。

王广州：人口学里有很多东西，跟人体差不多，有些结构是需要稳定的，有了一个稳定的人口结构，才能去做制度设计。比如老龄化就是老年人和年轻人比例失衡，人口结构不稳了。举个例子，吃药不能完全治愈高血压，但能把血压降一点点，难道你就不吃药吗？反过来思考，放开生育对应对老龄化没多大用处，但是如果不放开，对加深老龄化有更大的危害怎么办？

黄文政：老龄化什么意思呢？老龄化简单来说就是老年人口的比例在增加。这有两个原因，一是人均寿命延长；二是少子化导致导致孩子和年轻人口比例下降。中国的老龄化比人均寿命相同的国家要严重，而且未来会比世界上几乎所有国家都更严重，归根结底是就是中国长期低生育率，也就是严重少子化。

人均寿命延长当然是好事，反映了社会进步。这个因素所增加的老龄化是我们为进步必须承担的责任。如果生育率一直维持在更替水平附近，人均寿命延长带来的老龄化是非常缓慢的，社会完全是可持续的。所以真正的问题是少子化。如果说人均寿命寿命延长让我们需要为过去承担责任，少子化则是在威胁未来。长期少子化不仅会不断恶化老龄化，增加社会养老负担，更会导致社会规模不断萎缩，经济衰减，国力下降，威胁中华文明的薪火相传。放开生育短期来看对老龄化可能没多少用处，但人口问题关乎国家未来，要以对未来负责的态度来看待人口问题，制定人口政策。你不能说反正这个人要去世了，就不用治疗了。我们都有孩子，我们的孩子也会有孩子，他们应该有未来。

界面新闻：有人认为人口规模对于创新有积极作用，老龄化对社会创新力会造成很大负面影响，你如何评价人口与创新的关系？

左学金：这个问题比较复杂，有实证研究发现，科学家和发明家出成果最多的年龄在39岁、40岁。从这个意义上讲，劳动力的老龄化对创新是不利的。但是话又说回来，人口少了，对创新的需求可能会增加，比如劳动力少了，老年消费者多了，我们就会去研究人工智能、机器人、生命科学、医疗保健等，所以人口老龄化可能从需求侧推动创新。所以这个问题现在还不是很明朗，我们还需要有更多的研究。

黄文政：创新最根本性的动力来自于需求。在市场经济的条件下，众多的人口能促成细分、多样化、竞争激励的更大市场，也可以孕育更多的杰出人才。这种人口规模效应，在互联网、人工智能以及文化创意等新兴领域更加明显。因为这些行业需要巨大的研发投入，但边际成本却很低。人口大国往往能够仰仗其市场规模承受巨额投入的成本，形成产业和科技创新的集群，从而在新兴领域率先实现产业化。目前人工智能等新兴领域发展最好的是美国和中国，这恰恰可以归因于这两个国家需要和开发人工智能的有效人口最多。美国是发达国家中人口最多的国家，中国是世界人口最多的国家。

人口的规模效应对发展的重要性到现在依然没有被充分认识。这部分原因是很多人看到欧洲一些人口小国，比如瑞士与北欧国家也发展得很好。但其实这与人口规模的重要性丝毫不矛盾。欧洲基本是一体的，国与国之间人员的交往、经济的联系、学术的互动，都非常频繁。欧洲人口小国家在市场、科技、教育和文化上与整个欧洲乃至西方世界是密不可分的。瑞士之于欧洲基本只相当于中国一个富裕的地区相对于中国。更广泛来说，整个西方在很大意义上都是一体的，虽然它们的内部交流性以及政治协调能力还是不能与主权国家相比。

这就是我要说的另一个观点：一个经济体的创新能力和发达程度，经济体本身人口的禀赋之外，很大程度上取决于这个经济体内，个体平均能够交往的人口数量和通畅性。人口越多，通畅性越高，创新力也会越强，社会越发达。由于一个国家内部通畅性要高于与外部的交往通畅性，所以本国人口规模越大，也就越有优势。美国人口只有3亿多，但因为政治统一，其内部通畅性好于欧洲，因此也比起点差不多的5亿人的欧洲更发达。中国有14亿人，人民智慧勤劳，现在发展已经步入正轨，如果能维持人口优势，在创新能力和发达程度上超过美国应该是顺理成章的事情。这是我二十多年前去美国念书时就有的想法，到今天更是深信不疑。

界面新闻：你认为下一步人口政策应该如何调整？什么时候能够做出调整？

左学金：我认为应该尽快实施自主生育。如果决定放开就可以很快实施，就像以前的单独二孩、全面二孩政策，中央做了决定，全国人大很快就通过相关法律的修订。如果中央决定让城乡家庭自主生育，相信全国人大可以很快修订计划生育法并付诸实施。现在我国人口的主要风险不是生得太多，而是生得太少。今后我们的重点应该不是人口数量的控制，而是人口素质的提高和鼓励生育。

黄文政：目前这种低生育率趋势是釜底抽薪，我认为下一步会全面放开生育，并同时实行友好生育政策。第七次人口普查数据明年会公布，到时社会对人口问题会有更好的认识。不过，我可以非常肯定地说，不管有没有人口普查数据，中国陷入低生育率陷阱 需要大力鼓励生育都是毫无疑问的事情。做出这个判断需要的只是最基本的常识。

王广州：我们也在做这方面的研究，不只是全面放开生育的研究，也是对中国未来人口形势的预判，按照纪律有些问题我们不方便回答。但是人口形势变化如此之大，你要相信决策层的信息渠道和高瞻远瞩。

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