“2万亿”如何全部用在刀刃上
□ 赵福昌 宋恒
特殊时期，有特殊举措。
面对前所未有的挑战和困难，需要财政政策加力，对冲风险。
《政府工作报告》提出，2020年的预算赤字率在3.6%以上，规模增加1万亿元，同时发行抗疫特别国债1万亿元，地方专项债券3.75万亿元，政府举债总规模达到8.51万亿元，新增3.6万亿元。
无疑，这具有相当的扩张力度。
2020年的赤字安排，是我国特殊经济形势下、基于财政预算资源格局的现实选择，非常不易，既积极有为，又留有稳妥灵活的空间，充分体现了对宏观趋势的综合考量。
直达基层
此轮积极财政政策中，最为引人注目的，就是一般债券和特别国债2万亿元增量全部转给地方。
对于这一举措，出现了一些担忧。例如，“2万亿”是否属于“大水漫灌”？2008年的“四万亿”一揽子政策带来的问题，会不会重现？
事实上，从各方面看，这样的担忧，都是不必要的。
从政策背景看，2008年的“四万亿”一揽子政策，是在美国次贷危机引发全球金融危机背景下，为大力刺激内需而采取的措施，政策力度比较大，引致了后来的产能过剩和地方政府债务风险等问题。
“2万亿”政策的出台，则有着相当不同的政策背景。中央从去年就强调不搞“大水漫灌”，注重对宏观政策逆周期调节的“度”的拿捏，突出精准性。今年的赤字安排，充分体现了对“度”的拿捏和对节奏的把握，在对政策的认识和把控上，已经有了对避免“大水漫灌”的充分考量。
从政策目标看，2008年的“四万亿”一揽子政策，主要着眼于扩大内需，通过扩大“铁、公、机”以及灾后重建等基建投资，以国债资金带动社会资金投入，具有较大的扩张效应。
作为对比，“2万亿”的首要任务在于“保”，通过“六保”来纾困。新增财政赤字和特别国债主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等领域，对冲经济下行的影响和风险，保经济基本盘，托住民生底线，补公共卫生等民生短板。
从政策实施看，“2万亿”主要用于抗疫方面的公共卫生等基础设施建设和缓解地方市县等基层的特殊困难，资金直达基层、落实到民生领域，体现积极财政政策的精准性和针对性，并强调增强地方的自主权，同时考虑到预算约束的强化。
这样的政策安排，显然有助于地方特别是基层因地制宜、主动作为，而不是被动实施，在一定程度上避免了当年“四万亿”政策实施过程中被动“接单”及加杠杆的扩张问题。
从国际比较看，目前，世界各国都在实行积极财政政策提高赤字率，而我国赤字率一直在国际上处于较低水平。在此背景下，我国“2万亿”的财政政策既体现力度，又把握时机，也为未来应对不确定性留有充分的政策空间。
综上所述，包括“2万亿”在内的财政政策安排，是科学、合理、有度的。
“过路财神”，而非“甩手掌柜”
虽然不是“大水漫灌”，但“2万亿”毕竟不是小数目。怎么花？
目前，我国财政收支矛盾凸显，在紧平衡的压力下，将资金用在关键领域，“把钱用到刀刃上”，是必然选择。
《政府工作报告》明确规定，２万亿元“用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等,强化公共财政属性……基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障”。
因此，在当前财政支出矛盾较大的背景下，要抓好主要矛盾，将每一笔资金用于民生领域，让老百姓真真切切感受到政府的决心，避免出现“贪大求全”问题，真正实现裕民的目标，保障“六保”目标的顺利实现。
资金直达基层，避免“跑冒滴漏”。
《政府工作报告》指出：“２万亿元全部转给地方,建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民。”这是特殊时期的特殊举措。其目的在于，有效提高资金下达效率，避免层层审批中的时滞，保障资金及时到位，着力纾困做好“六保”。
同时，建立特殊转移支付机制，让资金直达基层，可以避免资金截流或“跑冒滴漏”问题，结合监督机制，切实保障资金不折不扣到市县基层。
但是，需要说明的是，特殊举措特在直达基层、突出效率，省里只是“过路财神”；但在管理责任等方面，并非绕过省里，在应有的资金管理责任，以及统筹体制安排考虑辖区责任等方面，省里是绕不开的，也不应该绕开。
各类资金“一盘棋”。
转给地方的2万亿元新增一般和特别国债资金，有特殊之处，但使用上并不能强调其孤立性，这些资金的安排，在规定的使用范围内，预算资金安排上要与其他资金统筹考量，做到统筹全局“一盘棋”，形成合力。
“六保”是评判标准。
对于“2万亿”资金要做好绩效评价，以绩效目标为导向，加强绩效评价体系，科学论证资金所用项目的有效性，减少低效和无效问题的出现。
同时，应科学设计绩效评估指标。因为“2万亿”资金应用领域主要在民生领域，要摆脱以经济指标为核心的指标设计，以“六保”为基础设计评价指标，动态监管，保证资金使用的合规性、有效性、公正性，真正做到资金使用的高效率。
真正“过紧日子”
包括“2万亿”在内的积极财政政策，要充分发挥效果，离不开地方上方方面面的配套措施与有力执行。
地方政府更应“过紧日子”。
《政府工作报告》指出：“中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。”压缩非急需非刚性支出50%以上，调出资金用于基层企业和民生，体现了中央“过紧日子”的决心和信心，表明了中央政府的责任担当。
在此背景下，地方政府要有看齐意识，绝不允许搞形式主义，使得中央的努力付诸东流。
固然，地方政府在“节流”方面，存在一些困难。例如，基于支出结构固化、刚性支出比例高，压减困难，越到基层空间越小，以及多年压减后可压减的空间不断收窄等。
但是，面对新形势，地方政府更应积极落实“过紧日子”的思想，减少不必要的开支，尽量压缩“三公经费”等一般性支出，降低行政成本，节约财政支出，保障重点支出，做好存量结构优化和提质增效的文章。
更了解企业情况，才能把钱“花对地方”。
2万亿元增量资金全部转给地方，由地方使用，增强地方的自主权，这背后隐含的重要前提，就是地方更加了解企业的实际困难。
比如，企业面临的困难，是成本问题？是利息、资金、房租问题？还是产业链、供应链的问题？对这些情况，地方应该尽量详细地掌握，并据此作出充分准备。
同时，相关投资项目也需要提前储备。应做好项目的论证和储备，让资金跟着项目走，而不是让资金等项目。唯有如此，才能保证资金一旦到位，就能立刻精准施策，及时解困纾困，提高政策有效性。
根据既往的经验看，合理解决纾困资金如何最终到达企业的问题，是完成“最后一公里”、令政策见效的重要环节。
因此，针对资金上的企业纾困解困政策，要简化相应的手续，结合地方营商环境优化，推进涉企事项尽可能网上办理，加大对困难企业的帮扶和救助力度。
对于因疫情冲击出现资金周转困难的企业，应积极拓宽其融资渠道，降低融资成本，贯彻好中央的相关政策，切实提升小微企业的生存能力和竞争力，保障好经济的基本盘，进而促进就业保障。
同时，要促进政策公平，既要确保应该享受政策的企业应享尽享，又要避免不该享受政策的企业不能享受相应政策。
（作者单位：中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心）
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