新冠肺炎疫情考验东西方养老体系
在疫情初期，养老院是欧美多国的防疫“盲区”，很多养老院死亡人数根本没有被纳入疫情统计当中；英国多地养老院向老人发放“放弃急救同意书”；甚至有美国议员公然发表“放弃老人”言论，宣称“为了保经济，老人应做出牺牲，放弃治疗”……“老吾老,以及人之老”，这是中华文明千百年来的文化传承，未来，我们要汲取欧美的经验教训，强化养老保障体系的综合管理和内部协调，不断提升公共卫生突发事件应对能力，始终坚持无差别救治理念，最大程度挽救生命，守住人类文明的底线
当前，全球新冠肺炎疫情仍不容乐观，最令人心惊的是，在欧美国家，老年人聚集的养老院沦为“重灾区”。本应享受安闲晚年的老人们，正面临着死亡和孤独的双重威胁。养老院，为何会成为欧美发达国家的防疫“盲区”？被西方人引以为傲的市场和政府，为何放弃了养老院？这事儿，得从他们建立“福利国家”时说起。
欧美老年人的“黄金时代”
丁贵梓在《瞭望智库》刊文说，20世纪50年代末到70年代初，是欧美福利国家的“黄金时代”。二战结束后的10年，饱受战争之苦的西方国家正处于经济复苏阶段。1960年，美国GDP约占全球总量的40%，欧盟地区紧随其后，占比超过1/4。这时，欧美主要国家均已步入老龄化社会。老龄人口比例的上升呼唤着更为普遍的社会福利，欣欣向荣的经济态势恰好为此提供动力，加之早就存在的法律依据——从1911年德国制定《养老保险法》开始到1958年，几乎所有西欧国家都已完成养老保险制度的立法工作，欧美国家在养老保障方面走在了世界前沿。
总的来说，这一时期，欧美福利国家建设思路主要有两个：一是普救性模式，主张不区分职业或社会贡献，社会成员皆享有社会津贴。二是选择性模式，认为社会福利的作用是“补救”而不是“预防”，社会津贴应发放给“真正的穷人”，而非全体社会成员。在这两种思路的相互影响之下，半个世纪以来，欧美产生了形式多样的养老体系。瑞典是普救性模式的典范，被誉为“福利国家的橱窗”。其养老金用主要由国家负担，金额标准由国家统一规定以保障公平，英国、丹麦、挪威等国与它相似。美国、德国则发展出了投保资助型养老，养老金主要来源于人们缴纳的社会保险金，交付金额由工资收入确定、比例浮动。为保障公平，政府设置了缴纳社会保险金的上限。充足的资金、相对完善的立法、巨大的市场需求，催生出欧美人多种养老方式。除传统的公立机构外，还有社区养老和居家养老可供选择，拉动了整条“养老”产业链。但西方养老市场一派繁荣景象的“黄金时代”并未一直持续下去。
经济衰退，西方不堪重负
1973年，石油危机爆发，石油价格迅速提升两倍多。次年，英美经济均出现负增长，英国为-0.5%，美国为-1.75%。1978年，第二次石油危机爆发，油价一年间上涨了21美元/桶。受此影响，物价猛涨，欧美国家陷入“滞胀”困境。此后，美国经济再次陷入负增长，并伴随着严峻的失业问题。失业率高居不下，西方人口老龄化程度却在进一步加深，加之出生率持续下降，参与生产和纳税的人越来越少，享受福利的人越来越多。养老福利与经济发展情况脱钩，相关开支增速超过了经济增速，高福利渐渐变成了国家财政的“大包袱”。1960-1985年，美国的养老金支出占GDP比例从4.1%增加到11.2%，而1950-1987年间，美国GDP年均增长率仅为1.9%。在英国，社会保障占公共总开支的30％，比国防开支多出1倍，而养老金开支占社会保障开支的45％。
而且，养老金支出的上升导致政府财政赤字的增大，必然挤占到其他社会群体的福利待遇，又引发关于分配公平的争议。经济优势不再、老龄化拉力变压力、国家财政被压得喘不过气、分配公平遭到质疑……过去支撑福利国家发展的种种优势，成为悬在欧美政府上方的“达摩克利斯之剑”。改革，势在必行。政府“甩锅”，市场“接盘”
上世纪80年代，美国和英国率先走上了改革之路。面对堆积如山的政府债务，美英政府的目标十分明确：削减社会福利，把养老引向市场。
第一，延长退休年龄，减少国家养老金支出。1983年，美国将退休年龄从65岁推延到67岁，并提高了养老金的缴税率和缴税上限，国家财政状况明显好转。1982年，英国政府决定参照物价水平确定养老金数额，以保证每年减少2%的财政支出；1986年，再次下调养老金水平，只为老年人提供最基本的生活费用。
第二，国家退出福利领域，鼓励企业和个人承担更多的养老责任。据统计，在20世纪40年代初，美国的私人养老金仅有7000多种；到80年代中期，有80多万种，增长了115倍！另外，两国从80年代开始推行职业养老金。企业为退休职工提供养老金，企业和职工一起承担养老责任，政府则为企业提供税收优惠。这一套组合牌很快见效。经过改革，英美养老金体系转由国家养老金、职业养老金和私人养老金“三大支柱”共同支撑，缓解了政府的养老压力。国家财政负担减轻了，然而，政府“甩锅”的副作用也逐渐显现出来——破坏社会公平，深化了社会贫富差距。改革后，英国退休人员之间的收入差距被拉大，20%最穷的老年人实际收入仅上升20%，而20%最富的老年人实际收入却上升了60%。不仅如此，把养老金推向市场后，政府缺乏有效监管，相关立法滞后，出现了为谋取私利而侵占养老金的现象。在总结和反思以往经验教训的基础上，欧美国家又探索出了改革的“第三条道路”——既要保障社会公平，又要缓解政府压力。一方面加强对养老金的市场监管，一方面，再次通过延长退休年龄、提高缴费率、改变缴费基数等措施，削减国家养老金支出，并利用税收抵免等政策优惠，继续鼓励职业养老金和私人养老金发展，引导企业和个人承担更多养老责任。经过多年改革，欧美国家的养老金进一步走向市场化。在英国、美国和加拿大，职业养老金的覆盖率达到了工作人口的50%，参加私人养老金的人数也超过了半数。
政府失效，市场失灵
与养老金市场化同时进行的，还有欧美国家的养老服务市场化。以英国为例，上世纪80年代，为缓解政府养老压力，英国开始将长期住院护理的老年人转移到社区照顾。1990年，英国颁布《社区照料法》，鼓励政府将养老服务外包给私人养老机构。此后，由政府承办的养老机构数量逐渐下降，越来越多的私人养老院承接起养老服务。到2008年，英国74%的养老院都归私人所有。不过，过分依赖市场来解决养老问题，也带来了一系列弊端：
首先，垄断带来的不合理竞争加剧了养老服务的不稳定性。其次，资本主宰下的养老服务市场供需不对等。因收费高、效益大，私人企业更乐于投资高端的养老院。但多数老年人需要的是简单且实惠的基本养老服务。结果，多数人的养老需求无法满足。最后，由于养老服务的人工成本较高，为了获得更多利润，私人养老院通常选择压缩员工工资和工作条件。如此一来，服务质量深受影响。
养老问题尚未完全摆脱“政府失效”，这边就陷入了“市场失灵”……养老问题始终横亘在政府和老百姓之间，换汤不换药的小修小补也许能够缓和矛盾，但深埋在养老服务市场之下的“定时炸弹”始终未能清除。
安享晚年的美梦，被疫情打碎
新冠疫情，再次点燃了这枚“炸弹”的导火索。今年4月以来，欧美养老院相继出现新冠肺炎确诊病例，疫情十分严重。加拿大首席公共卫生官谭咏诗表示，该国近一半的新冠死亡病例与养老院等护理机构有关；法国超过1/3的死亡病例出现在养老院等社会医疗机构中；比利时养老院死亡病例占到全国死亡病例的半数以上……在富裕的发达国家，这些本该安享晚年的老人在危机中随时面临着死亡的威胁。
悲剧是怎样造成的？“政府失效、市场失灵”仍是答案，具体来说：一方面，由资本主宰的养老机构相互独立、缺乏统一管理，在疫情期间各自为政，统计滞后、管控缺失。另一方面，本就不足的人手和装备在疫情之中不堪重负。失控的疫情愈演愈烈，很多护理人员担心感染病毒，拒绝继续上班。此外，被感染或出现疑似症状的护理人员因治疗、居家隔离，也不能继续工作。体弱多病的老年人本就是易感染人群，为避免感染，全科医生也不再亲自到养老院为老人看病，因此耽误了病情和最佳防疫时机……面对乱局，4月中旬起，欧美各国陆续推出补救措施，加强养老院疫情防控。
反观中国，任重而道远
据预测，到2020年底，中国老年人口数量将达到2.1亿，部分失能和完全失能老年人近4000万人。必须注意的是，欧美国家人口老龄化多出现在经济发展水平较高的阶段，人均GDP一般在10000美元以上，而中国进入人口老龄化时人均GDP仅850美元。加之我国养老服务产业起步晚、市场经验不足，未富先老将加大我国养老保障体系的压力。
回顾欧美在养老问题上走过的弯路，我们应当未雨绸缪。第一，注重东西方文化差异，渐进推进养老服务市场化改革。与欧美国家不同，对中国而言，长期以来凝结在家庭基础上的孝道文化是养老体制改革中不可忽视的历史因素。大部分老人仍然渴望子女陪伴，安享晚年。因此，在社会养老服务体系建设中，政府应当渐进地推进养老服务市场化改革。分阶段、有重点，在试点先行的经验基础上，逐步实现养老服务市场化的过渡。
第二，养老政策合理组合，平衡市场供需。理性运用市场机制是养老保障体系发挥功效的重要条件。一方面，要避免政府大包大揽，挤占养老服务市场空间，充分调动社会多元主体以市场化的方式参与养老服务的积极性；另一方面，要防止养老服务市场化演变为单纯的“甩包袱”行为，避免政府推卸责任，构建由政府、企业、个人、家庭、社区、志愿组织共同组成的养老服务责任主体。
第三，加强人才队伍建设，推动养老服务专业化。欧美国家的养老服务实践表明，养老护理的人员数量和服务质量是影响全社会养老服务产业发展的关键因素。因此，我们仍需要继续加强养老服务市场的专业人才队伍建设。
第四，注重系统综合管理和体系内部协调，强化养老保障体系的危机应对能力。疫情下的欧美养老院悲剧告诫我们，面对公共卫生突发事件，政府若是始终无所作为，过分依靠市场调配养老资源，等待我们的将是市场崩溃、危机扩散，甚至治理失败。以资源有限为借口、意图抛弃老人，为人所不齿。此次疫情发生后，国内养老院迅速实施封闭式管理，民政部积极组织协调跨区域护理援助和物资援助，成功守住了养老保障体系的抗疫防线。
“老吾老,以及人之老”，这是中华文明千百年来的文化传承，未来，我们仍需强化养老保障体系的综合管理和内部协调，不断提升公共卫生突发事件应对能力——面对危机，始终坚持无差别救治理念，不放弃任何年龄段，最大程度挽救生命，守住人类文明的底线。
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