【专访】西南交大左大杰：应当如何处置铁路超5万亿债务？
记者 | 唐俊
截至2019年9月底，中国国家铁路集团有限公司（下称国铁集团）的债务总额为5.41万亿元，其中长期负债4.59万亿，绝大部分来自国内借款，少量来自国外。
改革开放以来，铁路的数次改革均因铁路自身发展不足或改革的复杂性而搁置，铁路改革已大大滞后于国家的整体改革和其他行业改革，因而常被称为“计划经济的最后堡垒”。
2013年3月，国家铁路局和中国铁路总公司分别成立，铁路实现了政企分开，全面深化铁路改革作为一个重大现实问题再次成为一个研究热点。西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰，经过长时间的广泛调研并根据国家有关政策，形成了一系列研究成果，定名为《中国铁路改革研究丛书》，主要包括12本专题和3本总论。该丛书将于4月份全部公开出版，其中一本论述了铁路债务处置的问题。
针对备受关注的铁路债务问题，界面新闻对左大杰进行了专访。
界面新闻：为什么铁路债务如此高？
左大杰：铁路大部分债务来源于基本建设，这部分的负债大约占到我国铁路总负债的一半以上，但同期投入不足是债务形成的直接原因。2019年全国铁路固定资产投资完成8029亿元，而中央对铁路的财政预算支出为1339.46亿，每年铁路建设的资金缺口只能通过国铁集团自筹资金的渠道来解决。
其次，中国的国情决定了中国铁路必须承担公益性运输。据了解2016年铁路承担的公益性亏损达到1626.23亿元。因公益性质造成了大量的亏损，是铁路债务规模持续增大的一个重要原因。
第三，在投融资体制没有实质性进展的背景下我国铁路建设规模的快速攀升，靠国铁集团自身积累难以承受这样的投资规模。
界面新闻：铁路债务处置为什么重要？
左大杰：中国铁路负债规模不断增大，同时还债压力不断增加，不利于中国铁路的进一步发展。
中国铁路的负债结构中，国内银行借款占绝大部分，世界银行借款以及日元借款等其他借款占比相对较少，并且在国内银行借款中大部分以国家开发银行的中长期借款为主。由此可见，铁路债务结构相对单一，不利于更多享受各融资渠道的优惠组合。
另外，国铁集团作为市场经济主体，通过负债修铁路；另一方面，部分铁路线路和运输项目都具有公益性。这两个方面缺乏明确的边界，导致铁路债务主体不清，政府有合理处置债务的义务。
铁路债务情况不容乐观，客观上使社会资本不敢贸然进入铁路行业，在一定程度上降低了铁路公益性服务质量，阻碍了铁路的市场化改革。因此，铁路债务处置是全面深化铁路改革的关键问题之一。
界面新闻：铁路会不会发生债务违约或者引发更大的金融风险？
左大杰：2016年以来，在坚决打赢防范化解重大风险攻坚战特别是防范金融风险的背景下，经过多方面共同努力，国铁集团负债规模增速减缓，还本付息减少。截止目前，国铁集团资产负债率65%左右，近十年资本投入大多都形成了优质铁路国有资产，高铁债务风险总体“安全、合理、可控”。
因此，在中央以及地方对国铁集团支持不减弱的前提下，铁路负债引发债务违约或更大金融风险可能性较小。
界面新闻：铁路债务应该如何处置？
左大杰：债务减免、转增资本金、市场化债转股、市场化股权流转，以上是政府处置国有企业债务的四种典型方式，可以组合运用。
目前改革方向是市场在资源配置中起决定性作用，因此债务减免、转增资本金两种方式可能性不大或处置规模有限，市场化债转股、股份制改造可行性更好一些。推进铁路混合所有制改革和股份制改造，应该是最主要的处置方式。
界面新闻：日本、法国、德国等国家政府都承担了部分铁路债务，中国政府是否也有可能这样操作？
左大杰：改革开放以来，中国政府在国有企业改革实践中，曾经为相当多的国有企业负债进行了“债转资本金”的处置，这其实体现了政府作为国有企业出资人职责。
从国内外实践来看，作为政府处置国有企业负债的一种方式，中国政府承担部分铁路债务的可能性客观存在。
政府处理国有企业债务的方法日益多元化，有贴息、注资、债转股、股权流转偿还债务等，综合考虑我国的国情和路情，建议包括但不限于：
1、应将债务处置纳入全面深化铁路改革进程之中予以解决；
2、国家财政支持对铁路处置债务具有重要作用，形成铁路公益性补贴制度性安排，税收政策等方面给予一定优惠，并承担一定比例负债；
3、可安排国开行、进出口行等政策性银行以债转股方式处置部分铁路债务；
4、推进铁路混合所有制改革和股份制改造，对于不需要国家控制或非公益性业务，国有资本可降低比例或逐渐退出，产权或股权流转收益可用来偿还债务。
界面新闻：关于铁路债务，官方有何看法？
左大杰：2013年国务院以【2013】47号函的形式要求财政部会同有关部门研究提出铁路债务处置方案，但由于问题过于复杂，处置难度极大，至今为止这个方案尚未出台。
官员或官方研究人员认为现阶段负债规模太大，市场化处置是大势所趋，不过哪些是公益性债务、哪些是市场化负债难以区分。债务处置涉及国家、铁路、公众等多方利益，需要深入研究。
界面新闻：社会资本为何不愿进入铁路？
左大杰：一方面，社会资本不想进入在一定程度上与收益有关。另一方面，根据我的研究，社会资本极少进入铁路建设领域的根本原因，在于铁路行业特性以及资本供需规模不匹配。铁路建设资金需求一般都上百亿及千亿，在网运合一条件下，亿级及十亿级的社会资本既没有进入铁路建设的渠道，即使能够进入又能干什么呢？很多社会资本规模较小，难以匹配这样的需求。
界面新闻：如何吸引社会资本进入铁路？
左大杰：结合铁路实际，我认为铁路路网属于公益性业务（或以公益性为主），运营业务属于商业性业务（或以商业性为主）。运营业务属于商业性业务，市场在资源配置起决定性作用，市场比市长更聪明。
建议如下：（1）选择市场前景较好、投资预期收益较稳定的项目去吸引社会资本，并加强宣传工作；（2）由于铁路运营企业承担公益性运输任务和公益性线路的经营任务，因此应建立合理的铁路公益性补偿机制并将其纳入法律规范，对铁路公益性亏损予以补偿，以激发市场活力；（3）积极联合地方政府，充分发挥地方政府的土地资源优势和支持政策优势，通过土地综合开发、项目建设基金、运营补贴等方式，提升社会资本的收益和回报；（4）建立科学合理的退出机制，适应外部资本的流动性和避险性。
另外一点特别重要，在网运合一体制下，具有公益性的路网与具有商业性的运营由一个公司经营，很难区分整个公司的公益性与商业性；而且，具有路网资源的运输企业与其他企业实际上并不平等。因此，铁路改革应实行“路网宜统、运营宜分、统分结合、网运分离”的网运关系调整，国有资本可集中配置在路网领域，运营领域向各类资本完全放开。
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