提振经济 | 新基建的财政力量与风险
受疫情影响，2020年中国的积极财政政策必须更加积极有为，财政支出需要进一步扩大，财政赤字率有进一步提高的必要，可将赤字率从2019年官方口径的2.8%提高到2020年的3.2%左右。同时，专项债券的发行规模需要同步扩大，预计将从2019年的2.15万亿提高到2020年的3万亿元以上。专项债券备受青睐，理由之一是专项债不计入财政赤字，不会提高财政赤字率，但是，即使现实如此操作，专项债的风险也不能小觑。防范风险要从一个个具体项目做起，每一个专项债项目，如果都能做到收益覆盖支出，那么财政风险就可以大大下降。
新基建：要更好地发挥民间资本的作用
专项债与新基建是紧密联系在一起的。2008年的四万亿经济刺激计划，多投向“铁公鸡”（铁路、公路、机场），那么2020年可能实施的刺激计划呢？从各地公布的投资规划来看，不完全统计就超过30万亿元。新基建更是其中的热点。当然，这样的投资规模更多是规划，能落在2020年的投资远小于这个数，财政投资规模只会更小。
专项债筹集的资金投往何处？市场想象最多的是有相当比例的资金将投向新基建领域。从政策面来看，新基建与制造业升级联系在一起，民间资本应在新基建中发挥重要作用。2018年底中央经济工作会议提出：“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。2020年1月3日国务院常务会议提出“出台信息网络等新型基础设施投资支持政策”，在这次会议的新闻稿上，我们看到新基建是与大力发展先进制造业、出台信息网络等新型基础设施投资支持政策联系在一起的，是要推进智能、绿色制造。而且，会议强调更好发挥民营和中小企业在制造业投资中的作用。鉴于中小企业中绝大部分是民营企业，我们可以将此理解为民间资本将在新基建中发挥重要作用。当然，新基建中的财政力量不可或缺。
新基建来了，旧基建仍需发力
代表旧基建的“铁公鸡”（铁路、公路、机场）需求仍然存在，主体需求的强度也发生了相应变化。人口集聚的城市群，对旧基建的需求仍然很旺盛。一些传统的规划指标已不能适应发展的需要。例如，机场的分布问题。越来越多的城市需要更便捷地利用本地机场。过去，是否拥有机场和航线的多少代表了一个城市的地位，这是从行政意义视角理解机场，但现在更多的城市是从商务出行和货物贸易的实际需要提出建设新机场、扩大新机场或扩充航线的要求。拥有多个机场的城市和距离较近的机场都将越来越多。机场和航线的布局关键在于市场的新需要。
高速公路、高速铁路同样存在类似问题。高速铁路改变了中国，高速铁路介于新旧基建之间，从出现时间来看，它更像是旧基建。虽然这些年公路、铁路均有较快发展，但是人口流动和货物流动繁忙的地区，对公路、铁路网的密度提高提出了新要求。大城市群的崛起，要求有更加匹配的基础设施。当然，更发达地区对旧基建的标准也提出了更高要求。一些传统铁路网发达的地区如东北地区，在高速铁路的发展上慢了，从区域发展来看，这些地区也需要旧基建。
新基建更应依靠市场力量，财政投资不应复制旧基建支出模式
在通常所列的新基建九大领域：5G、特高压/电力物联网、高铁/轨道交通、新能源汽车/充电桩、云计算/数据中心、工业互联网、车联网、超高清、物联网，企业都已在其中运作，且处于重要地位。在这些领域中，市场人气并不小，说明市场对这些领域的投资整体上是认可的，市场资金愿意投入其中。积极财政政策扩大支出的财政力量发挥应体现在充分利用市场力量，包括财政投资在内的财政支出需要四两拨千斤。财政的新基建支出不应该复制旧基建支出模式。
新基建领域所蕴含的极大市场机会和所需要的巨额投入，决定了仅靠财政投资，靠专项债融资是远远不够的。近年来，财政在某些新基建领域的投入经验教训需要总结反思。例如，新能源汽车/充电桩方面的支出不小，新能源汽车行业有了发展，但距离全球领先的技术创新水平仍有差距。财政补贴的逐步退出和补贴方式的变化均有经验可以总结。财政补贴如果不能换来新技术，不能换来新行业的发展，那么补贴的意义就大打折扣。而且，在市场经济条件下，财政补贴不应扭曲市场的公平竞争。
财政资金有限，每一分钱都应用在刀刃上，每一分钱都应转化为实实在在的绩效。新基建领域财政力量的发挥，要处理好政府和市场的关系，防范化解可能的财政风险。新基建领域涉及不少新技术，这些技术应该在实验室中进一步完善，还是到市场中去接受检验？如果市场运作长期高度依靠财政资金支持，那么这至少说明财政支持应更多地研发环节，促进科技创新更加重要。更加公平的科研经费竞争，受益的不是特定的某家企业，而是社会整体。
新旧基建用专项债，必须符合收益覆盖支出的基本要求
无论是新基建，还是旧基建，只要是通过专项债融资，运作逻辑是一样的，即基建项目的收益应能够覆盖支出，这是专项债融资的基本要求。
基建投资应设法提高效益，特别是要引入市场方法。每一个专项债融资细目，都有投资项目可行性报告，但可行性评估往往基于一系列假设条件。正常的行政审批程序，在各种条件约束下，不一定能找到可行性报告隐含的风险。这个缺陷又该如何弥补？如果项目能够吸引市场主体，那么让市场主体参与决策，财政风险就可能大幅下降。
专项债融资项目收益可以覆盖支出，说明项目有利可图。有利可图不等于市场主体就有参与的意愿，这里还有利多利少的问题。只有当市场主体的利润达到预期，或市场主体参与专项债融资项目的收益大于参与其他投资项目时，参与意愿才会强烈。按此，专项债融资的潜在项目可以分为两种：第一种是不需要采取任何措施，市场主体都有参与意愿的投资项目；第二种是需要采取一定措施后市场主体才有参与意愿的投资项目。
只要市场主体有参与意愿的专项债融资项目，就是合格的专项债券项目。市场主体参与意愿，是检验专项债券融资是否合适的一个标准。只要引导得法，这大大降低专项债融资的风险。上述第一种项目甚至不需要专项债融资，市场主体就可以直接操办，关键的是放松规制。一个专项债融资项目，不需要一分钱的补贴，市场主体就愿意全面投资，在保证公共利益的前提下，这样的项目就应该让市场主体去做。启动这样投资不一定要靠财政力量，地方政府也不必亲力亲为。这里更需要放权，放松规制。松绑后，市场所需要的投资就很容易启动。面对这种情形，政府，特别是地方政府，不用承担债务风险，还能把所要做的事做了，何乐而不为？
对于第二种项目，设计合格的PPP（政府和社会合作关系，或公私合作伙伴关系）合同，可以让市场主体有意愿参与投资，并通过承担风险获得对应的收益。对于政府来说，市场参与意味着政府可以用较少资金撬动较大资金需求的项目。对于建设资金不足的地方政府来说，借助合格的PPP引导社会资金，意义更是重大。对于全社会来说，这可以更好地让市场在资源配置中发挥决定性作用。对于地方政府来说，这也是一个观念转变的机会。在理想的市场经济条件下，政府应奉行竞争中性原则，不与市场主体争利，并最终通过税收共享红利。
政府投资独家受益的想法不符合现代市场经济的理念。改革开放以来，这样的教训已有不少。地方政府自己拥有企业，获利时，利税同时归地方政府，皆大欢喜；亏损时，企业不仅纳税有困难，利润上缴就更不用说了，地方政府常常还要附带承担亏损补贴的连带责任，于是，不少地方政府最终选择不再直接拥有大部分国有企业。结果是，一方面市场活力得到释放，另一方面对于所有企业，政府只管征税就好，省掉很多麻烦，可以更加聚精会神去提供公共产品。短期内，对于有利可图的投资项目，要放手让市场主体参与，不少地方政府难免有不舍得的心理，在现代市场经济观念还不能真正树立起来时，这很正常，但如果可以转变观念，那么弯路可以少走，代价可以少付出。
新基建所涉及的领域均与高科技有关。科技创新的具体领域，按部就班的政府行政管理运作方式，是很难做好的，因为其中有太多的不确定性。既然现实中有众多市场主体愿意参与其中，那么最好的办法就是激发企业家精神，释放企业创新的能量。政府参与新基建领域秉承的原则应是，市场愿意做的，政府就不用介入；市场做不好的，政府可以参与，但还是应尽可能让市场来做；政府只做市场做不了的事。一些公共平台建设，如果政府不参与，那么这可能形成垄断，妨碍市场竞争，这应该是财政力量发挥的领域。但是，如果引导得法，多平台建设也可能促进市场竞争，而政府不需要直接投资。为此，要改变过去那种防止“重复建设”的思维，市场力量的“重复建设”恰恰是竞争的体现，新技术创新的机会蕴藏在其中。政府对新基建领域的引导可以是政府资金的注入，但明显地，这样的资金注入与直接投资有千差万别。
财政支出不应累积新风险，新基建要换成市场需要的公共产品
财政的基建支出要有更好效果，资金就必须真正地花出去。地方政府发行专项债之后，将大量资金用于土地储备和棚户区改造，这样的做法需要优化。专项融资筹集的资金土地储备化，会强化既有的土地财政模式，但这样的模式正面临房地产市场可持续性的挑战，会让财政风险进一步累积。当然，模式的转变需要一个过程。但是，老路不能一直走下去。棚户区改造和其他安居工程需要推进，但不能简单地复制过去的容易推高房价的房地产开发模式。
从防范化解可能的财政风险来看，还是应该将专项债融资与必须由政府推动的建设项目结合起来，集中精力只做政府该做的事。这样的新建设，应该换来新市场经济秩序；这样的新投资，迎来的是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的市场秩序；政府所参与的新基建，应该换来的是新基建领域市场不能提供或充分提供的公共产品。
总之，新基建中的财政力量只在政府应该发挥作用的领域，财政支出扩张应体现在其他地方，如社会服务等短板领域。
（作者杨志勇系中国社会科学院财经战略研究院研究员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)
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