拒绝邮轮停靠港口数不断上升 应对邮轮疫情亟须加强国际合作
“钻石公主”号邮轮。新华社 资料图
航运是国际性产业，产业链长且经常涉及多个国家和地区，邮轮复杂的营运模式加大了疫情处置的难度。“钻石公主”号邮轮事件吸引了全球的关注，并为完善相关制度提供了契机。
中国是世界造船大国、港口大国、全球第二大邮轮市场，中国邮轮经济已进入全产业链发展阶段。全国沿海共有13个邮轮港，并且有多个港口提出建设国际邮轮母港的目标。本次疫情提醒我们，要成为邮轮母港，除了码头接待能力之外，必须要有相应的应急处置能力。
豪华邮轮被誉为“移动的海上五星级酒店”。在过去十年，国际邮轮业蓬勃发展，邮轮停靠业务成为众多邮轮码头争抢的对象。然而，在新冠肺炎疫情暴发后，多艘豪华邮轮因感染疫情成为媒体报道的焦点。“钻石公主”号邮轮超过700名船上人员最终确诊感染新冠病毒，载有2257名乘客的“威士特丹”号邮轮因多次被拒绝靠岸，无奈在海上漂泊近两周时间，最终才得以停靠柬埔寨。此外，“地中海传奇”号和“歌诗达幸运”号等多艘邮轮也被多个国家和地区的部分港口“拒之门外”。“至尊公主”号邮轮在海上漂泊多日后，终于获准将于当地时间3月9日在美国奥克兰港停靠。
中国是世界第二大邮轮旅游市场，邮轮旅游逐渐成为国内游客的热门选择，关注邮轮疫情事件影响具有重要的意义。
疫情或给全球邮轮业又一次“黑暗时代”
过去十年，全球搭乘邮轮的旅客量持续上升，亚洲市场增长迅速。2019财年，全球邮轮运营三大巨头嘉年华集团、皇家加勒比集团和诺唯真集团经营业绩表现良好。2020年，全球市场将迎来23艘全新的远洋邮轮，新船总价值将超过96亿美元。
在《国际卫生条例（2005）》框架下设立突发公共卫生机制之后，世界卫生组织共宣布了6次“国际关注的突发公共卫生事件”。对邮轮行业而言，遭遇疫情也并非首次。2003年非典型肺炎（SARS）、2013年H1N1流感、2014年非洲埃博拉、2015年中东呼吸综合征（MERS）均对邮轮产业产生巨大影响。
这次，受疫情影响，2月3日，国际邮轮协会（CLIA）发布最严禁令，暂停从中国大陆出发的船员往来，禁止过去14天内从中国大陆出发或者途经中国大陆的任何个人登船，包括乘客和船员。3月4日，国际邮轮协会将旅行禁令扩大到韩国、伊朗以及意大利北部地区。3月7日，马来西亚禁止外国邮轮停泊。随着疫情的发展变化，游客的担忧不断加深，各国对国际邮轮靠岸日益警惕，被迫暂停和取消的航线不断增多，拒绝邮轮停靠的港口数量不断上升，邮轮公司股价大幅下挫，全球邮轮业进入一个新的“黑暗时代”。
邮轮复杂的营运模式加大了疫情处置的难度
航运是国际性产业，产业链长，且经常涉及多个国家和地区。以本次邮轮疫情中最引人瞩目的“钻石公主”号邮轮为例，船旗国是英国，船舶经营人是美国嘉年华公司，邮轮母港是日本的横滨港。邮轮上搭载着来自56个国家和地区的2666名游客和1045名船上工作人员。疫情发生后，船旗国、沿海国、船舶经营人所在国、乘客和船上工作人员国籍国，各方应该承担什么样的责任，相互之间应该如何协作，均是非常复杂的问题。2月26日，中国海事仲裁委员会、中国社会科学院海洋法治研究中心联合举办“邮轮疫情相关法律问题线上研讨会”，对上述问题进行了专题讨论。
依据1982年《联合国海洋法公约》第91条、92条和第94条的规定，船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍，国家和船舶之间必须有真正的联系，船旗国应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。除国际条约或海洋法公约明文规定的例外情形外，邮轮在公海上受船旗国的专属管辖。然而，这些原则性的规定并没有统一的实施标准。由于无须替代邮轮公司承担商业风险和商业责任，船旗国并无挺身而出的压力和动力。
对于沿海国而言，在决定是否允许邮轮靠港时，既需要考虑其加入的国际公约的要求，也需要考虑其国内法的规定，还需要考虑本国的医疗资源和救援能力。1月31日，世界卫生组织（WHO）宣布新冠肺炎疫情构成《国际卫生条例》规定的“国际关注的突发公共卫生事件”。在“钻石公主”号邮轮上有人员感染新冠病毒后，依据《国际卫生条例》第27条，日本主管机关应该认为船舶受染，并可对船舶进行适宜的消毒，还可执行补充卫生措施，包括必要时隔离船舶，以预防疾病传播。
2月21日，国际卫生组织和国际海事组织发布关于新型冠状病毒的联合声明，内容包括缔约国执行《国际卫生条例》时必须充分尊重第3条第（1）款所述的每个人的尊严、人权和基本自由；所有国家尊重《国际卫生条例》第28条规定的对船舶进行“无疫通过”的要求和对所有旅客给予适当的照顾并防止对船舶以及船上人员和财产产生不必要延误的原则；以及干扰国际海上交通的措施须遵守《国际卫生条例》的规定，包括第43条规定的具体要求；建议船旗国当局、港口国当局和相关管理机构、公司和船长应通力合作，确保在适当情况下，乘客可以上下船，物资和供给可以装载，等等。
《联合国海洋法公约》第二部分第三节是关于领海的无害通过的规定。据此，沿海国可以依据《联合国海洋法公约》规定和其他国际法规则，制定关于无害通过领海的法律和规章。就邮轮疫情事件而言，在确诊患者出现后，日本可以依据其《出入国管理法》第5条第1项中提到的“有可能危害日本利益和公共安全的情况”拒绝邮轮靠岸。日本允许“钻石公主”号邮轮靠岸，并非国际法上的义务，而是考虑到近半数乘客是日本人的情况下做出的决定。然而，一旦日本允许邮轮停靠，则需要依据相关规定，判断其具体措施是否符合必要性、合理性、适当性、平等性和非歧视性等标准。
大型邮轮载客众多，一旦发生疫情，对任何国家而言都是一个巨大的挑战。是否允许疫情邮轮靠岸，并不是一个容易的决定。从目前公开的信息看，美国最终决定允许“至尊公主”号邮轮靠岸，主要是基于船上大多数乘客是美国人以及“钻石公主”号事件的教训。与此同时，美国要求船上工作人员留在船上隔离，除岸上资源有限外，一个重要的原因可能是大多数船上工作人员并非美国公民。
对船上的乘客和工作人员，从国际人权法角度，国籍国具有保护其国民健康权的义务。从领事关系法看，国籍国同样承担保护本国国民的义务。因此，在“钻石公主”号邮轮靠港后，多个国家和地区派包机撤离了本国人员。在“至尊公主”号邮轮感染疫情后，中国驻旧金山总领馆表示，将根据疫情情况和当地有关规定，向船上中国公民提供领事保护与协助。
邮轮行业需要提高自身风险抵御能力
在疫情发生后，一些邮轮公司表示，游客支付给邮轮公司的所有款项，包括邮轮船票等都将以原付款形式退还。邮轮公司将“退还合理的独立费用”，以及航空旅行、转机或乘邮轮前后的酒店费用。但是，乘客是否接受这种方案，有待时间的检验。邮轮公司承担的责任需要根据适用的法律、客票合同等具体情况综合判断。正如在航运领域，“阿德勒诉狄克逊”案导致“喜马拉雅”条款的出现，未来在客票合同上是否会增加一条“钻石公主”条款来规定公共卫生事件的权利义务仍有待观察。
此外，“钻石公主”号事件处置过程中，日本政府承担了大量的费用。然而，大多数发展中国家都不具备这方面的实力。从长远角度考虑，应参考油污民事责任制度，通过设立强制保险制度和邮轮基金，缓解邮轮公司以及沿海国政府的压力和顾虑，促进各国更有动力和能力接受疫情邮轮停靠，避免邮轮产生大规模的人道主义灾难。
邮轮疫情事件暴露出现有制度的诸多不足
国际邮轮运营航线和靠泊港口分处不同国家，乘客和船上工作人员拥有不同国籍，给传染病在国际间的传播创造了条件，增加了各类公共卫生事件发生的风险。本次邮轮疫情事件处置过程中暴露出来的诸多问题值得引起国际社会的重视。
首先，《国际卫生条例》和《联合国海洋法公约》并没有关于沿海国、港口国具有接纳他国疫情船舶责任的明确规定。《联合国海洋法公约》尽管多处提及港口国可基于卫生禁止船舶进出港口，以及沿海国排除船舶在领海与毗连区“无害通过权”，但是与卫生防疫方面的国际公约明显衔接不足。国际海事组织《关于需要援助船舶避难地指南决议》和《关于海事救援服务决议》为各沿海国家建立船舶避难地制度提供指导性建议。但是，该《指南》只是国际性的软法（soft law），不具有强制约束力。
其次，《联合国海洋法公约》要求“国家和船舶之间必须有真正的联系”以及“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制”，然而，这些原则性的规定并没有统一的实施标准，试图解决这一问题的1986年《联合国船舶登记条件公约》迄今尚未生效。联合国贸发会议（UNCTAD）《2019年海运报告》显示，2019年初，世界前10大船东国和地区中，有7个国家和地区本国旗比重在20%以下。
再次，联合国框架下虽然设立诸多专门机构，如国际卫生组织、国际劳工组织和国际海事组织等，然而，各机构之间共同行动还停留在联合声明层次，执行力明显不足。
应急能力建设应当加强
中国是世界造船大国、港口大国、全球第二大邮轮市场，中国邮轮经济已进入全产业链发展阶段。2018年9月，交通运输部等10部委发布了《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》。2020年2月，交通运输部等七部门印发的《关于大力推进海运业高质量发展的指导意见》明确提出，要重点提升大型客船、邮轮应急救援能力。
在处置“歌诗达·赛琳娜”邮轮和“歌诗达·威尼斯”邮轮停靠过程中，天津和深圳应急处置措施得力，受到了国际社会的高度肯定。
目前，全国沿海共有13个邮轮港，并且有多个港口提出建设国际邮轮母港的目标。本次疫情提醒我们，要成为邮轮母港，除了码头接待能力之外，必须要有相应的应急处置能力。考虑到邮轮上的人员上岸可能会导致传染，用设施完备的医院船将病人在海上隔离救助或许是一个理想的方案。据媒体报道，2月28日，印尼政府派遣海军医院船接回“世界梦”号邮轮上工作的188名印尼船员。
国际合作是应对邮轮疫情的必然选择
每一次重大的海上事故，往往会推动国际海事规则的完善和发展。《叹息！细数那些公约法规背后的海难事故》一文梳理了海难事故和海事公约的关系。例如，1909年“泰坦尼克”号事件推动了《国际海上人命安全公约》（SOLAS公约）的重大修订，“斯堪的纳维亚之星”号火灾推动了《国际安全管理规则》（ISM Code）的制定，“爱沙尼亚”号客轮颠覆推动了一系列旨在提高客滚船安全修正案的通过。
“钻石公主”号邮轮事件吸引了全球的关注，并为完善相关制度提供了契机。国际海事组织、国际劳工组织、国际卫生组织应定期评估现有的国际公约，如《国际卫生条例》、《国际便利海上运输公约》、《国际海上人命安全公约》、《国际劳工公约》等，探索现有公约在突发疫情下的适用问题，同时进一步明确各个机构的职责，建立专业机构间的协调机制。
现有邮轮设计无法隔离病毒导致疫情扩散严重。除积极推动国际规则和机制的完善外，在技术标准方面，中国应牵头组建邮轮空调系统、船级社认证机构、邮轮设计单位、邮轮运营管理等领域的专家小组，修正提升邮轮的建造规范和防疫标准，并向国际船级社协会（IACS）倡导推广。
在全球化时代，面对类似新冠病毒这种传染性极强的疫情，没有一个国家可以独善其身，也没有一个国际组织可以独力解决。充分利用现有机制，加强国际合作是解决类似突发事件的必然选择。
（原题为《应对邮轮疫情亟须加强国际合作》，作者系中国社科院海洋法治研究中心主任）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)
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